Visor de obras.

41. Concepto y división de la Legislación administrativa.-42. Legislación particular o nacional y general o comparada-43. Importancia del estudio de ésta en todos los ramos de la Administración pública, y particularmente en el de la enseñanza.-44. Idea de lo que se entiendo por Legislación escolar de un país y de lo que, en lo tanto, constituyo la nuestra.-45. Leyes de primera enseñanza; sus clases.-46. Movimiento que se observa en todos los países en punto a legislar sobre primera enseñanza y sus causas generadoras.

41. El conjunto de las leyes, los preceptos y la jurisprudencia concernientes a la materia administrativa, constituye la Legislación administrativa. Aunque etimológicamente hablando, sólo debiera considerarse formada ésta por las leyes¹⁵, la costumbre ha autorizado para aplicar el nombre de Legislación al cuerpo que forman todas las disposiciones legales (oficiales, se dice también) referentes a un ramo o varios de la Administración pública. Y esto tiene su explicación: los preceptos y la jurisprudencia son, o deben ser, consecuencia de las leyes en cuanto tienen por objeto desenvolver su pensamiento, ejecutarlas, interpretarlas, aclararlas y aun suplir sus deficiencias en conformidad con el espíritu de ellas. De modo que las leyes son siempre lo primero y fundamental en la Legislación administrativa, siendo necesario en ella lo demás, a su vez, para el perfecto conocimiento y la completa aplicación y desarrollo de las leyes.

La Legislación se divide en varias ramas correspondientes a las diversas materias que corren a cargo de la Administración pública, pues que cada una tiene sus leyes especiales, y, naturalmente, sus preceptos administrativos y su jurisprudencia peculiares; así se dice: «Legislación de Instrucción pública», «de Minas», «Mercantil», «de Obras públicas», «de Agricultura», «de Beneficencia», etc.

42. Cuando el estudio de la Legislación de una rama administrativa cualquiera (v. gr., la enseñanza) se hace refiriéndolo a un solo país (el nuestro, por ejemplo), se dice Legislación de tal o cual rama, particular o nacional; denominándose general o comparada aquella en que se estudian a la vez las disposiciones legales referentes a unas mismas materias o servicios públicos en varios países, y se hace de modo que puedan apreciarse las diferencias y semejanzas, el estado de adelanto o de atraso, etc., que los países de que se trata ofrecen entre sí respecto de la rama administrativa cuya Legislación se estudia.

La Legislación comparada supone, pues, el estudio paralelo y comparativamente hecho de las disposiciones legales (leyes y preceptos administrativos, códigos y ordenanzas) vigentes o que han regido en diversos pueblos respecto de un determinado ramo o servicio de la Administración pública. En este sentido se dice: Legislación comparada de Beneficencia, de Sanidad, de Obras públicas y de Enseñanza de materia civil, criminal, penal o procesal en el orden jurídico; de organización de los poderes públicos y local, por ejemplo; pues claro es que el estudio comparativo, puede referirse, así como a la materia meramente administrativa, a la constitucional y política en todas sus manifestaciones; a la Constitución, como a las leyes orgánicas de ella derivadas (por ejemplo, las electorales y las que regulan el ejercicio de los derechos individuales, establecen el funcionamiento y las relaciones de los Cuerpos colegisladores, etc.). En una palabra: todo lo que en un país es materia de legislación, puede estudiarse, y se estudia, del modo que decimos, esto es, comparativamente.

43. Parece ocioso ponderar la importancia que en todas las ramas de la Administración pública (lo mismo que en la materia política) tiene el estudio de la Legislación comparada. Mediante él se patentizan y se señalan a la consideración de los legisladores y de las personas que más o menos directamente influyen en éstos y en los encargados de preparar las leyes y dictar los preceptos administrativos, los resultados de lo legislado en otros pueblos respecto de la materia de que se trate, las reformas que conviene introducir y lo que debe copiarse o modificarse; pues este estudio tiene siempre algo de experimental. En todo caso lo es de orientación, en cuanto que sirve para llevar a la Legislación de una nación determinada lo nuevo y bueno de las demás, y de este modo promover el perfeccionamiento del servicio que se estudie, reformarlo en sentido progresivo e introducir en él innovaciones que lo amplíen y mejoren.

Con semejante estudio por base, y a reserva siempre de hacer una circunspecta selección para adaptar al país de que se trate lo que de otros haya de importarse, han procedido, y proceden, en todas partes las personas que intervienen en la redacción de las leyes y los preceptos administrativos, cuando a un espíritu limpio de preocupaciones patrioteras y de prejuicios respecto de otros pueblos, unen el sabor, la discreción, la mesura y la prudencia que deben adornar a quienes de un modo o de otro, como legisladores o como consejeros, intervienen en la organización de los servicios públicos.

Tratándose del de la enseñanza, el interés del estudio de la Legislación comparada se acrecienta considerablemente por virtud de lo mucho que acerca de él se ha legislado, y legisla, en los países que mejor organizado lo tienen y en que más, y mejores frutos se cosechan de esa organización, y también por la importancia excepcional que tiene para la vida, el progreso y la grandeza de las naciones cuanto con la educación se refiere.

Por esto hay que estimar como muy menguada y funestamente errónea la inquina que entre nosotros muestran todavía ciertas gentes contra lo extranjero, creyendo que nos bastamos para organizar un buen sistema de educación nacional, sin preocuparnos para nada de lo que al efecto se hace y hay establecido en otros países más afortunados y más adelantados que el nuestro en esa y otras materias, y desconociendo la ley de solidaridad que rige a todos los pueblos y el influjo que mutuamente se ejercen (naturalmente, con preferencia los más adelantados sobre los atrasados) por virtud del comercio de ideas, sentimientos, etc., y de las múltiples relaciones que entre todos ha impuesto, y cada vez impone más, el actual estado de civilización. Pretender aislarnos en materia de enseñanza (como en cualquiera otra esfera de la vida nacional) equivale a condenarnos a algo peor que al estancamiento: al retroceso, pues no caminar en estas materias vale tanto como retroceder.

44. Concretándonos ahora a nuestro particular objeto, diremos que la rama del Derecho administrativo que establece la organización, acción, competencia y procedimientos del Poder ejecutivo de una nación, en lo concerniente a la primera enseñanza, como uno de los servicios de interés general, uno de los fines sociales y una de las funciones del Estado, es lo que constituye el Derecho administrativo escolar.

En tal sentido, entendemos por Legislación escolar o de primera enseñanza las disposiciones legales dictadas en un país por el Poder legislativo, el ejecutivo y la Administración en sus diversas esferas acerca de la organización, régimen y desenvolvimiento de dicho servicio, o sea el conjunto de leyes, preceptos administrativos y jurisprudencias que fundan y regulan la Administración de la primera enseñanza, declarando las relaciones entre todos los que en ella intervienen, y entre ellos y los ciudadanos para cuyo bien se establece este servicio con carácter público.

Así, pues, el estudio de lo que denominarnos Derecho administrativo de la primera enseñanza supone el conocimiento ordenado y sistemático de esas disposiciones, es decir, de la Legislación escolar que, como de lo dicho se colige, la componen en España las Leyes, Reales decretos y Reales órdenes, Ordenes de Subsecretaría o de Dirección general, Reglamentos, Instrucciones y Jurisprudencia que se han producido en materia de instrucción primaria y se hallen vigentes, constituyendo como el Código de nuestro Derecho administrativo de primera enseñanza.

45. Lo fundamental en todas partes de lo que hemos llamado Legislación escolar, son los preceptos constitutivos de las leyes; la Ley, en una palabra: todo lo demás (los diversos preceptos administrativos) debe subordinarse a ella o al menos no contrariarla; de cualquier modo, nunca tiene la fuerza legal que la Ley.

En todos los países hay una ley fundamental por la que se establece y organiza la primera enseñanza. Aunque ha sido muy frecuente incluir los preceptos concernientes a esta rama en una ley general en la que se abrazan todas las en que se bifurca la Instrucción pública (ejemplo, la española de 1857), se generaliza cada día más la práctica de formar una ley especial para la primera enseñanza. Débese esto, sin duda, al sinnúmero de problemas que hoy comprende la Legislación escolar y a la mayor importancia que a ellos se concede en todas partes: en Alemania, en Francia, en Italia, en Bélgica, en la mayoría de las naciones se adopta ese sistema. Con él y con el otro (el de incluir en una sola ley la organización de la Instrucción toda, al menos en sus tres ramas o grados fundamentales) se promulgan además otras leyes que versan sobre extremos parciales de la primera enseñanza y cuyo objeto es, bien modificar en algún punto la fundamental, o bien crear nuevos servicios y reformar y ampliar otros, como sucede, por ejemplo, con las leyes recientemente dictadas en varios países para regular los haberes de los maestros, las francesas sobre primera enseñanza superior y construcción de edificios escolares, y las nuestras estableciendo la vacación canicular en las escuelas y las Conferencias pedagógicas, concediendo derechos pasivos al Magisterio primario, y otras que más adelante se dirán.

De modo que las leyes escolares se distinguen por su carácter en fundamentales o si se quiere orgánicas, que son las en que se establece la organización total de la primera enseñanza y los principios informadores de ella, y parciales o complementarias, que son las que se contraen particularmente a algún, punto o parte de esa organización, ya para modificar lo que a él se refiere de la ley fundamental, ya para ampliarlo o bien para introducir en la Legislación servicios y principios que no se tuvieron en cuenta en la citada ley fundamental, la que puede tener el carácter de general, en cuanto abraza la organización de la Instrucción pública, o de especial si sólo se refiere a uno de los grados de ella, que para nosotros será el de la primera enseñanza, que es al que nos contraemos en estas nociones sobre Organización administrativo escolar.

46. En todos los países se nota extraordinario movimiento en punto a legislar sobre primera enseñanza; se presentan nuevas leyes a los Parlamentos, se reforman las anteriores, se expiden Decretos, Reglamentos y otras disposiciones ministeriales, encaminadas a mejorar las condiciones de la escuela y del maestro y a dar nuevos impulsos a la educación popular, que en todas partes es la preocupación constante de los hombres de gobierno que de veras merecen el dictado de estadistas, y de las personas que realmente se interesan por el bien de su patria. En Francia como en Bélgica y Holanda; en Alemania como en Italia e Inglaterra; en Suecia, Noruega y Dinamarca como en los Estados de América y en las Repúblicas hispanoamericanas, así en las Colonias y Estados civilizados de África, cómo en los de Asia y Oceanía, es incesante la labor legislativa y gubernamental en favor de la enseñanza primaria: tal es la señal de los tiempos presentes que, como ha dicho M. Levasseur del siglo XIX, lo son de la educación popular.

Y es que nunca como en ese y en el presente siglo se ha comprendido mejor y visto con mayor claridad, que de la solución que se de a aquel gran problema y de la prontitud con que se haga, dependen principalmente el bienestar, el progreso y la grandeza moral y material de las naciones. El aforismo de que según sean las escuelas así serán las generaciones que en ellas se formen y las respectivas sociedades, por lo tanto, sirve de lema a todos los países civilizados que pugnan por realizar el ideal de vida que ese principio entraña. Las condiciones en que se desenvuelven las sociedades presentes, obligan, por otra parte, a mejorar y difundir la educación primaria, base de toda otra ulterior cultura y, sobre todo, del bienestar individual y colectivo. De aquí los anhelos que todos los pueblos sienten, y por diversos modos expresan, por mejorar y difundir la educación elemental; anhelos que se traducen en movimientos potentes de opinión que, invadiendo las regiones oficiales, producen al cabo en ellas ese otro movimiento legislativo a que antes aludíamos, en el que más o menos adecuada y cumplidamente encarnan y reciben satisfacción aquellas aspiraciones. Aunque ello traiga por de pronto confusión y obligue a continuas revisiones y correcciones (no cabe resolver bien de una vez, y sin ensayos y tanteos problemas tan delicados y complejos como el de la educación popular, que siempre ha menester del auxilio de la experiencia), no puede menos de tenerse como fructífera y buena la labor representada por ese incesante afán de legislar sobre primera enseñanza, siempre que se realice con sentido y sistema y no meramente, como sucede con deplorable frecuencia entre nosotros, por el prurito de deshacer un Gobierno lo que su antecesor hizo; es decir, que la función administrativa no se convierta en la perniciosa tarea de tejer y destejer sin concierto alguno, mirando en ella más a satisfacer empeños de amor propio o exigencias de bandería, que a servir los intereses nacionales.

Tales son las causas generadoras del movimiento que se observa en todos los países en punto a legislar en materia de enseñanza; de él son producto las leyes y preceptos administrativos que en las diversas naciones se dictan a propósito de esta rama de la Administración pública, y el estado de prosperidad que la misma alcanza en la mayoría de ellas, según más adelante verá el lector.

47. Primeras bases de nuestro Derecho administrativo escolar. Los preceptos constitucionales y la ley de Instrucción pública de 1857.-48. Formación, vicisitudes, crítica y contextura de esta ley.-49. Leyes que por lo que modifican o amplían la citada, deben considerarse también como fundamentos de nuestra Legislación escolar.-50. Indicaciones de otras leyes que, sin ser de enseñanza, tienen relación con ésta.-51. El Reglamento de escuelas de 1838: anacronismo que representa; su crítica y contextura.-52. De otros piececitos administrativos que tienen por objeto desenvolver y aplicar las leyes de enseñanza primaria y establecer y regular algunos servicios de ellas.-53. Caracteres externos de nuestra Legislación escolar y dificultad que ésta ofrece para su aplicación y estudio.-54. Fuentes materiales de conocimiento para hacer este estudio.

47. El verdadero fundamento de toda la Legislación de un país debiera radicar siempre, como ya se ha dicho (36) en la Constitución del Estado, que es la que da las bases primordiales para la organización de la Administración pública y de la mayoría de los servicios por ésta establecidos. Sin embargo, cual sucede entro nosotros con el de la enseñanza, los hay cuyas leyes orgánicas vigentes son anteriores a la Constitución, con la que se procura luego, mediante otras leyes o meros preceptos administrativos, ponerlas de acuerdo, a fin de que en ellas no se nieguen o, contraríen los preceptos del Código fundamental de la nación.

Por lo que a la enseñanza respecta, la Constitución española vigente, promulgada en 30 de Junio de 1876, dice en su artículo 12 lo siguiente:

«Cada cual es libre de elegir su profesión y de aprenderla como mejor le parezca.

»Todo español podrá fundar y sostener establecimientos de instrucción o de educación con arreglo a las leyes.

»Al Estado corresponde expedir los títulos profesionales y establecer las condiciones de los que pretendan obtenerlos, y la forma en que han de probar su aptitud.

»Una ley especial determinará los deberes de los profesores y las reglas a que ha de someterse la enseñanza en los establecimientos de Instrucción pública costeados por el Estado, las provincias o los pueblos».

La amplitud del precepto constitucional permite que aun continúe en vigor la ley de Instrucción pública de 9 de Septiembre de 1857, que entre nosotros es la orgánica y fundamental de la primera enseñanza. En efecto; esta ley sólo contradice dicho precepto en lo relativo al ejercicio de la enseñanza y a la manera de hacer los estudios; pero ya antes de promulgarse la Constitución vigente se habían dictado disposiciones en consonancia con la Constitución de 1869, de las que la última es el Decreto de 29 de Julio de 1874, elevado a ley por la de 29 de Diciembre de 1876, o sea seis meses después de haber sido promulgada la Constitución vigente, y cuyo objeto no ha sido otro que el dar reglas regulando el ejercicio de la libertad de enseñanza y que en disposiciones posteriores han sido desenvueltas.

De suerte que en la Constitución del Estado y en la citada ley de 1857 hay que buscar los fundamentos y las bases primordiales de que se origina todo nuestro Derecho administrativo escolar, y, por lo tanto, nuestra Legislación de primera enseñanza.

48. Como queda dicho, la ley en que se basa nuestra primera enseñanza es la de Instrucción pública de 1857, que lo es de carácter general, pues las especiales en que se ha pensado con posterioridad a ésta no han pasado de la categoría de proyectos¹⁶.

Dicha ley de 1857 no se discutió tal como es por las Cortes, que sólo aprobaron unas bases que al efecto lo presentó el Gobierno, al que se autorizó (art. 1.º de la respectiva ley) para formar y promulgar con arreglo a ellas la de Instrucción pública: la ley de bases fue sancionada por la Reina D.ª Isabel II en 17 de Julio de dicho año, y la en que se desenvolvieron éstas conforme a la autorización dada al Gobierno, en 9 de Septiembre del mismo, siendo refrendadas ambas, como Ministro de Fomento, por D. Claudio Moyano Samaniego.

Formada la referida ley durante una situación política que se distinguió por un sentido reaccionario muy pronunciado, representó, sin embargo, un progreso para su tiempo, aunque no tanto como la mejor orientada y más liberal de 21 de Julio de 1838, a la que corresponde cuanto de bueno tiene la de 1857; la cual, justo es decirlo, promovió reformas y adelantos muy estimables y dio origen a un estado incuestionable de mejora en nuestra Instrucción pública. De ello da testimonio, por una parte, la saña con que fue combatida por los representantes más genuinos del espíritu ultramontano, que al fin la substituyeron, en lo referente a primera enseñanza, por la tan reaccionaria de 2 de Junio de 1868, llamada de Catalina, por ser éste el nombre del Ministro que la propuso y refrendó¹⁷, y por otra, el hecho de que se apresurara a restablecerla la situación liberal creada a consecuencia de la Revolución de 1868.

En esto último hubo de incurrirse, a nuestro juicio, en grave error; pues debió pensarse, no sólo que al poner en vigor dicha ley se imposibilitaba o, al menos, se dificultaba sobremanera el planteamiento de reformas escolares exigidas por el espíritu de los tiempos, en cuyo nombre se había preparado y hecho aquella revolución, sino que, además muchos de los preceptos de la ley restablecida habían de estar en abierta y notoria oposición con no pocos de los principios fundamentales que en materia de enseñanza servían de lema a la nueva situación y era obligado para ésta (ya que tanto los había defendido y proclamado) llevar a la práctica. De semejante contradicción y de la necesidad imperiosa de introducir reformas para las que la ley mencionada cierra por completo las puertas, procede el caos que hoy reina en la Legislación de la primera enseñanza y de la Instrucción pública en general. De todos modos, lo cierto es que si la ley de 1857 representó un progreso para su tiempo, no responde, ni con mucho, a las necesidades actuales, cuya satisfacción entorpece en gran manera, cuando no imposibilita en absoluto, y que si permanece en vigor es a fuerza de remiendos y de modificaciones no siempre legales, y merced al poco apego que a las cuestiones de enseñanza han mostrado hasta ahora entre nosotros los Poderes públicos; al miedo que los Gobiernos tienen de acometer estas reformas; a que los intereses de partido, sobreponiéndose a los de la nación, todo lo absorben, y a que la opinión pública, tan poco pujante y tan decaída entre nosotros, no se ha percatado bien todavía de la importancia que tienen las cuestiones escolares, de las que se halla muy desviada, y a las que, por lo tanto, no presta toda la atención y todo el apoyo a que está obligado un país culto, conocedor y defensor de sus verdaderos intereses¹⁸.

El hecho es que la ley de 1857, no obstante las modificaciones de que ha sido objeto desde 1868 hasta la fecha, no responde a las necesidades presentes de la primera enseñanza, la cual, encerrada en molde tan estrecho, no hace más que vegetar cual planta a que le falta savia y ambiente apropiado, según mostraremos más adelante al tratar los diversos puntos de la organización escolar que a ella se debe. Urge, por lo mismo, reemplazarla por otra más amplia y mejor saturada de los principios que hoy proclama la Pedagogía, si se quiere que nuestra primera enseñanza salga del atraso y atonía en que se halla sumida, y que la lleva a un retroceso visible, y desaparezcan de su Legislación los motivos que dan lugar a que se la califique de laberíntica, confusa y embarullada.

Para terminar con lo relativo a la ley de 1857, y en cuanto la consideramos como orgánica de nuestra primera enseñanza (lo es en general de la Instrucción pública), conviene darla a conocer en su estructura general, lo que servirá de indicación de los puntos de que trata. He aquí, pues, las secciones, títulos y Capítulos en que dicha ley se divide, o sea su plan:

SECCIÓN PRIMERA.-De los estudios.-Con estos títulos: I. De la primera enseñanza. II. De la segunda enseñanza. III. De las facultades y de la enseñanza superior y profesional: a cada una de estas enseñanzas se dedica un capítulo, en el tercero de los cuales, que se refiere a las enseñanzas profesionales, se trata de la carrera de maestros de primera enseñanza. IV. Del modo de hacer los estudios. V. De los libros de texto. VI. De los estudios hechos en país extranjero.

SECCIÓN SEGUNDA.-De los establecimientos de enseñanza.-Títulos: I. De los establecimientos públicos, de los cuales se trata en seis capítulos, por este orden: 1.º, de las escuelas de primera enseñanza; 2.º, de las Escuelas Normales; 3.º, de los establecimientos públicos de segunda enseñanza; 4.º, de los de enseñanza superior y profesional, y 5.º, de los Colegios. II. De los establecimientos privados. III. De la enseñanza doméstica. IV. De las Academias, Bibliotecas, Archivos y Museos.

SECCIÓN TERCERA.-Del Profesorado público.-Títulos: I. Del Profesorado en general, del que trata en cinco capítulos después de hacerlo en común, a saber: 1.º, de los maestros de primera enseñanza; 2.º, de los de Escuelas Normales; 3.º, de los catedráticos de Instituto; 4.º, de los de enseñanza profesional, y 5.º de los de Facultad.

SECCIÓN CUARTA-Del gobierno y administración de la Instrucción pública.-Títulos: I. De la administración en general; se divide en estos capítulos: 1.º, del Ministro de Fomento (hoy de Instrucción Pública y Bellas Artes) y del Director general del ramo (Subsecretario actualmente), y 2.º, del Real Consejo de Instrucción pública. III. De la Administración local, que se trata en cuatro capítulos: 1.º, división territorial; 2.º, administración de los Distritos universitarios: 3.º, régimen interior de los establecimientos de enseñanza, y 4.º, de las Juntas de Instrucción pública. III. Da la intervención de las autoridades civiles en el gobierno de la enseñanza. IV. De la Inspección.

49. La ley de 1857 constituye, como queda dicho, la base fundamental de nuestra Legislación de primera enseñanza. Pero hay otras leyes que la modifican y amplían o desenvuelven, por lo que también deben estimarse como parte de esa base, en cuanto que reforman o amplían servicios establecidos por ella o los crean, por todo lo cual dan origen a nuevos preceptos administrativos (38) en materia de enseñanza. Importa, por lo tanto, señalar aquí las que más aplicación tengan a nuestro objeto de esas leyes, a partir de fines de 1868 en que, al derogarse la de 2 de Junio del mismo año, se restableció la de 1857.

Tuvo lugar esto por Decreto del Gobierno provisional de 14 de Octubre del referido año de 1868, al que dio carácter de ley la de 20 de Junio de 1869, que también declaró leyes de la nación otros varios Decretos del mismo Gobierno provisional, de los que importa hacer mención en este sitio de los siguientes¹⁹:

a) El de 21 de Octubre de 1868 sobre libertad de enseñanza, que constituye la base de cuanto sobre el particular se ha legislado posteriormente. Por él se instituye la enseñanza libre, se consagra el derecho de los profesores para adoptar libros de texto y métodos de enseñanza en armonía con sus doctrinas, se confirma el principio de la oposición, y se autoriza a las Diputaciones y Ayuntamientos para fundar y sostener establecimientos docentes²⁰.

b) El de 29 de Octubre de 1868 armonizando el régimen de las Escuelas Normales con el establecido por el anterior Decreto-ley, y disponiendo que la Central de Maestros esté bajo la inmediata dependencia, del Rector de la Universidad de Madrid, y las de provincias bajo las de las Juntas provinciales de primera enseñanza.

c) El de 23 de Noviembre de 1868 suprimiendo la Comisión regia encargada de administrar las escuelas públicas de primera enseñanza de Madrid. De esta disposición legislativa arranca la organización y las atribuciones de la Junta de primera enseñanza de esta Corte.

d) El de 9 de Diciembre de 1868 disponiendo que cada provincia sostenga una Escuela Normal de Maestros, otra de Maestras y, cuando menos, un Inspector facultativo.

e) El de 10 de Diciembre de 1868 designando las condiciones y circunstancias que deben reunir los Inspectores. Por esta disposición se establece, en defecto de los años de servicios que se exigen por la ley de 1857, un examen especial en la Normal Central, y se confirma el principio de la amovilidad de dichos funcionarios, a los que se da el carácter de agentes administrativos, carácter en que se ha persistido, acentuándolo, hasta nuestros días, mediante decretos que a su tiempo se mencionarán.

f) El de 18 de Enero de 1869 dictando disposiciones respecto de la construcción de edificios para escuelas públicas de primera enseñanza.

Además de estos Decretos-leyes, deben tenerse en cuenta, por las razones al principio dichas, las siguientes leyes:

1.º La ley de 20 de Junio de 1869 derogando los artículos 180, 207, 214 y 220 de la de 1857 en lo relativo a la edad que se exigía por ellos para ingresar en el Profesorado público. Según esta disposición, no se requiere tener determinada edad para entrar en el ejercicio de la enseñanza primaria²¹.

2.º La ley de 29 de Diciembre de 1876 dando carácter de leyes a varios Decretos expedidos por el Ministerio de Fomento desde 20 de Septiembre de 1873. De estos Decretos-leyes, por los que se trae un nuevo sentido a la primera enseñanza, rectificando en parte y desvirtuando la Legislación de la época revolucionaria, precisa tener en cuenta, a los efectos de esta nota, los siguientes:

a) El de 21 de Julio de 1874 modificando el de 21 de Octubre de 1868 sobre libertad de enseñanza, so pretexto de dictar reglas para el ejercicio de ella.

b) El de 29 de Julio de 1874 restableciendo en su fuerza y vigor los artículos 182, 183 y 184 de la ley de 1857 sobre nombramiento de los maestros.

c) Los de 5 de Agosto de 1874 y 19 de Marzo de 1875 reorganizando las Juntos provinciales y locales de Instrucción pública.

3.º La ley de 1.º de Agosto de 1876 estableciendo como obligatoria la enseñanza de la Agricultura en las escuelas primarias o Institutos, en la primera mediante la de una cartilla agraria.

4.º La ley de 6 de Julio de 1883 reformando el art. 194 de la de 1857, en el sentido de que el sueldo de las maestras sea igual al de los maestros.

5.º La ley de 30 de Julio de 1883 declarando obligatorio para todos los Ayuntamientos el uso de los recargos autorizados en cantidad suficiente para cubrir las atenciones de la primera enseñanza.

6.º La ley de 16 de Julio de 1887 estableciendo vacaciones en las escuelas de primera enseñanza y las Conferencias pedagógicas.

7.º La ley de 16 de Julio de 1887 concediendo derechos pasivos a los maestros, maestras y auxiliares en propiedad de las escuelas públicas de primera enseñanza.

8.º La ley de 4 de Abril de 1889 declarando maestros públicos a los de las escuelas de los establecimientos penales, y comprendidas, por lo tanto, sus escuelas en el art. 97 de la de 1857.

9.º Y la ley de 27 de Julio de 1890 reorganizando el Consejo de Instrucción pública.

Como se comprende por el mero enunciado de su objeto, las leyes precedentemente citadas alteran el texto de la de 1857, ya derogando algunos de sus artículos, ya modificando otros, o bien introduciendo preceptos y servicios no establecidos en ella; por lo mismo precisa tenerlos en cuenta al tratar de determinar los fundamentos legales del organismo de nuestra primera enseñanza.

50. Las leyes mencionadas hasta aquí, versan todas sobre puntos concretos de la primera enseñanza, a la que directamente se refieren, por lo que hay que estimarlas como factores del organismo establecido por la de 1857, que modifican parcialmente, desenvuelven, mejoran o amplían. Pero hay otras leyes que, sin contraerse a la enseñanza, tienen con ésta relaciones más o menos directas, en cuanto que a veces llegan a alterar puntos esenciales de la organización escolar, determinan la manera de aplicarse ciertos preceptos de ésta o contienen prescripciones generales que en el sentido de derechos o de deberes atañen a los funcionarios de la enseñanza. No puede, por lo tanto, prescíndirse, al tratar de determinar los fundamentos legales de la legislación escolar, de semejantes leyes, de las que son las más importantes, aparte de la fundamental del Estado o Constitución, a que ya hemos hecho referencia, las que a continuación se enumeran:

1.º Las leyes de Presupuestos, las cuales contienen preceptos que pueden afectar a la enseñanza y sus funcionarios de varias maneras, a saber:

a) Determinando las cantidades con que el Estado debe atender a las necesidades de la primera enseñanza, la forma de aplicarlas y de arbitrar ciertos recursos (matrículas, bienes de los establecimientos y fundaciones, derechos reales y exenciones de ellos²², recargos municipales y provinciales, etc.), creación de pensiones en el Extranjero, auxilios para la construcción de edificios-escuelas y otros servicios. En tal sentido debe tenerse en cuenta la ley de Presupuestos de 29 de Junio de 1887, y la de igual clase de 29 de Junio de 1890, y sobre todo las de los presupuestos que rigieron en 1902 y 1904.

b) Dando reglas generales para la concesión de derechos pasivos, como se hizo en las leyes de Presupuestos de 26 de Mayo de 1835 y en la de 28 de Febrero de 1873, confirmatoria del Decreto-ley de 22 de Octubre de 1868, que se refiere al mismo particular.

c) Fijando condiciones generales para la concesión y el disfrute de licencias a los empleados públicos, cual se hace en la ley de Presupuestos de 21 de Julio de 1878.

d) Concediendo autorización a los Ministros para introducir reformas en los servicios de sus respectivos Departamentos, como sucedió, v. gr., con la otorgada por la del ejercicio de 1898-99 para reorganizar las Escuelas Normales, y la que se concedió por la del de 1900 para dividir en dos el Ministerio de Fomento, y crear el de Instrucción Pública y Bellas Artes que hoy existe.

2.º Las leyes orgánicas municipal y provincial por las atribuciones que conceden y los deberes que imponen a los Ayuntamientos y Diputaciones respecto de la creación, sostenimiento, vigilancia y fomento de los servicios concernientes a la primera enseñanza²³.

3.º Las leyes protectoras de los niños, las cuales se relacionan con la enseñanza que éstos deben recibir, y pueden tener por objeto:

a) Excluir del trabajo en fábricas, talleres, fundiciones o minas a los niños de cierta edad, fijar las horas de trabajo de los mayores de esa edad, y asegurar a todos y a los hijos de los obreros la asistencia una escuela primaria; de todo lo cual tratan las leyes vigentes de 24 de Julio de 1873 y 13 de Marzo de 1900.

b) Prohibir y castigar la explotación de los menores en ejercicios peligrosos de equilibrio, fuerza y dislocación, o su perversión moral; a lo cual responde la ley de 20 de Julio de 1878.

c) Proteger a la infancia en la forma amplia que determina la ley de 12 de Agosto de 1904.

4.º Los Códigos civil y penal (ambos revisten el carácter de leyes) en cuanto que en ellos se trata de los deberes que tienen los padres o tutores respecto de la educación de sus hijos o pupilos y de las penas en que incurren los infractores de los preceptos sobre enseñanza primaria obligatoria. El Código civil se relaciona, además, con la Instrucción pública por el carácter que da a los establecimientos docentes al considerarlos como personalidades jurídicas y determinando, en tal concepto, sus condiciones para adquirir, recibir y repudiar mandas y legados, etc.

5.º Las leyes que establecen o mandan establecer el procedimiento administrativo para todas las dependencias centrales, provinciales y locales, fijando los trámites y plazos de los expedientes administrativos; ejemplo de ellas: la de 19 de Octubre de 1889, que dispone que por cada Ministerio se publique con dichos fines el oportuno Reglamento sobre las bases que en ella se determinan.

Y 6.º Varias otras leyes, que si bien no producen, como las hasta aquí señaladas, preceptos que constituyen materia legal en la organización administrativa de la primera enseñanza y a los cuales tenga ésta que atemperarse, implican para el cuerpo docente, o la prestación de ciertos servicios, o la concesión de determinados derechos, como sucede, verbigracia, con:

a) Las leyes sobre instituciones de previsión que pueden trasplantarse a las escuelas, por ejemplo, las Cajas de Ahorros. Así, la ley de 29 de Junio de 1880, sobre instalación de esas Cajas y de los Montes de Piedad, encarga al Gobierno que promueva y estimule el establecimiento de Cajas de Ahorros escolares en las escuelas e institutos de primera y segunda enseñanza, y señala los modos de llevarlo a cabo.

b) Las leyes electorales que reconocen a los profesores la capacidad del sufragio (cuando éste es infringido, no universal, como lo es entre nosotros) y la de elegible, o, como sucede con nuestra ley electoral de senadores (8 de Febrero de 1877), dan cierta participación en las elecciones de esta clase y como derecho propio al cuerpo docente. En la vigente (de 26 de Junio de 1890) se dispone, además, que los locales de escuelas pueden utilizarse para establecer en ellos colegios electorales, por lo que también precisa tenerla en cuenta.

51. Una prueba de lo que antes hemos dicho respecto del desconcierto de nuestra Legislación de primera enseñanza, nos la ofrece el hecho anacrónico de que el Reglamento de escuelas, llamado a ejecutar la ley de 1857 en preceptos capitales y del mayor interés, sea anterior y con mucho a la ley misma, a cuyo espíritu y letra no responde, como es de suponer, máximo si se tiene en cuenta que se dio a consecuencia de la ley provisional de 21 de Julio de 1838, que por más que representara un progreso respecto de lo anteriormente legislado, es lo cierto que difiere bastante de la ley de 1857; hay que tener en cuenta, además, que entro esta ley y la a que nos referimos (la de 1838) hubo otro plan de estudios que se dio por Real decreto en 23 de Septiembre de 1817.

De todos modos, lo que resulta es que el Reglamento general de escuelas precede a la ley vigente, cuyos preceptos debiera desenvolver, en unos veinte años, pues que lleva la fecha de 26 de Noviembre de 1838; se dio con el nombre de Reglamento provisional de las Escuelas públicas de Instrucción primaria elemental. Por la época en que se dictó y por ser muy anterior a las leyes vigentes, no responde este Reglamento, ni con mucho, a las actuales necesidades de nuestra primera enseñanza, en la que por bastantes estilos representa un verdadero anacronismo administrativo y pedagógico. Deficiente en sumo grado, no sólo en lo que no debía serlo en su época, sino también porque no podía prever los cambios y los nuevos problemas que en la presente ha introducido en la organización escolar la Pedagogía, peca, por otra parte, el Reglamento de 1838 de minucioso, en cuanto que inspirándose, sin duda, en la falta de idoneidad del Magisterio de aquella época, desciende a por menores que sólo incumbe resolver al maestro, al que con frecuencia ata las manos y tiende a convertir en máquina exigiéndole una acción automática, como se comprende recordando que le preceptúa las sesiones en que debe distribuir a los niños, el sistema de enseñanza que debe adoptar, cómo debe proceder en las diversas materias y cómo debe distribuir el tiempo en cada clase de ejercicio, por ejemplo: se puede decir de este Reglamento que le falta todo lo que hoy debiera contener y lo sobra todo lo que contiene.

Por lo dicho; porque no es, como debiera ser, consecuencia y desenvolvimiento de la ley que pretende aplicar, y por las modificaciones que ésta ha sufrido mediante multitud de disposiciones, según antes hemos notado, el Reglamento provisional de 1838 ha caído en completo desuso, pues de él nadie se acuerda más que para invocar algún que otro precepto que pueda servir de fundamento a alguna resolución casuística de las que tan ricamente matizada se halla la complicada y arlequinesca urdimbre de nuestra Legislación escolar. Por otra parte, sería tarea asaz difícil la de determinar con precisión exenta de duda, qué preceptos del Reglamento que nos ocupa están en vigor, pues apenas si se encontrará uno que no se halle derogado o modificado por otras disposiciones, o que no esté en pugna abierta con el sentido pedagógico aceptado aun por los más estacionarios y menos propensos a innovaciones: lo que la Legislación ha dejado de hacer lo han realizado el buen sentido y las costumbres por él impuestas en la práctica, y ya sabemos que la costumbre es una de las fuentes del derecho administrativo (36, d).

De estas someras indicaciones cabo colegir con sobrada razón que no tenemos en España un Reglamento de escuelas o de primera enseñanza y aun que estamos peor que si no lo tuviéramos en absoluto. Claro es que, según nuestro sentido, no debiera hacerse sino como consecuencia de una nueva ley de primera enseñanza, que se informe en el espíritu y estado actuales de la Pedagogía, de que tanto se separa la de 1857, y que ponga coto al desbarajuste que antes hemos señalado como característica de nuestra Legislación escolar.

En cuanto a su contextura, el Reglamento de 26 de Noviembre de 1838 consta de 92 artículos distribuídos en los siguientes capítulos:

I. De los ramos que comprendo la Instrucción primaria.-II. Del local y menaje de la escuela.-III. Admisión de niños, días y horas de enseñanza y régimen de la escuela.-IV. Premios y castigos.-V. Instrucción religiosa y moral.-VI. De la enseñanza de la lectura, escritura y demás ramos de la Instrucción primaria.-VII. Exámenes generales.-VIII. De las escuelas de niñas.

52. Sería hasta fatigoso enumerar no más que los principales del sinnúmero de preceptos administrativos que en el decurso de los años transcurridos desde que se restableció la ley de 1857 y se promulgaron las primeras disposiciones sobre libertad de enseñanza (1868), se han dictado en nuestro país para desenvolver, aclarar, interpretar y hasta vulnerar las leyes de Instrucción pública, establecer algunos servicios nuevos, resolver cuestiones de derecho personal, etcétera, etc. Como a su tiempo hemos de referirnos a los más importantes, no hay para qué detenerse ahora en citarlos.

Por el carácter de generalidad y la importancia que tienen, merecen excepción, aparte de las Instrucciones sobre Contabilidad (las últimas son las de 16 de Abril de 1904), los Reales decretos y Órdenes señalando el ejercicio de la libertad de enseñanza y la creación de establecimientos privados, los Reglamentos sobre provisión de escuelas, de los que se han dictado multitud de ellos, uno cada dos o tres años pudiera decirse, pues cada nuevo Ministro se ha creído obligado a aumentar el largo catálogo de ellos con uno de su cosecha²⁴. El vigente al escribirse esto (1904), es el de 14 de Septiembre, de 1902. En él se trata del ingreso por concurso y fuera de él en las escuelas, de licencias, permutas y otros pormenores, y se dispone algo respecto a la provisión por oposición, para lo que hay que tener en cuenta los Reglamentos de oposiciones; v. gr.: el actual, de 11 de Agosto de 1901, que se denomina general, porque trata de ese modo de provisión con referencia no sólo a las escuelas de primera enseñanza, sino a las cátedras y plazas de profesor de los demás grados de la Instrucción pública.

Para los maestros son los de más importancia (ellos y la Administración se la conceden excepcional) los preceptos administrativos citados, o sea los Reglamentos en que, al determinarse los modos de provisión de las escuelas primarias, se establecen las condiciones de preferencia en los concursos, materia que constituye como la, cuestión batallona en este orden de disposiciones, y diariamente es causa de larga y hasta enojosa controversia, pues cada cual la mira desde el punto de vista que mejor cuadra con sus circunstancias profesionales, y respecto de la que aun no ha podido formarse criterio fijo, como lo prueba esa misma controversia y el hecho de que la Administración lo tenga distinto en cada Reglamento de los muchos que ha publicado sobre el particular.

Merced al interés personal que entrañan siempre las condiciones de preferencia aludidas, y a lo mucho que se suele lastimar los derechos de la masa del Magisterio con los portillos que es frecuente dejar abiertos en esos Reglamentos para el ingreso, ascenso y traslación de los mismos, no han logrado despertar el interés que debiera concedérseles otros preceptos administrativos de carácter técnico, como, por ejemplo, las Instrucciones para las prácticas de Colonias escolares de vacaciones, dadas por la Dirección general de Instrucción pública en 15 de Febrero de 1891, y el Programa de materias para la primera enseñanza, decretado en 26 de Octubre de 1901. Por esto y porque en él se da el primer paso para la incorporación al Estado de las atenciones escolares, reviste este Decreto excepcional importancia y, en lo tanto, merece ser mencionado, al lado de las leyes antes citadas, como uno de los preceptos administrativos mejor intencionados, y que mayor y más eficaz influencia han de ejercer en el desenvolvimiento progresivo de nuestra primera enseñanza.

53. La Legislación escolar española es complicadísima, como se comprende por lo dicho y sabiendo que todos los Gobiernos o, mejor, todos los Ministros y Directores del ramo han tratado de incrustar en ella su sentido especial, promoviendo leyes y dictando multitud de decretos, órdenes, reglamentos y otras disposiciones, no siempre conformes unas con otras, y con frecuencia asaz contradictorias entre sí. De aquí la confusión que hoy reina acerca de muchos extremos de los que dicha Legislación abraza y el que los más directamente encargados de aplicar sus preceptos se hallen a menudo perplejos y sin sabor a qué atenerse. A esto contribuye en gran manera el hecho de que la ley fundamental vigente ha sido derogada varias veces en parte, vuelto a restablecer, también en parte, lo derogado, y que se consideren como llamados a desenvolverla preceptos que se dictaron antes de promulgarse ella y aun de que se pensara en redactarla, o que están en notoria contradicción con su letra y espíritu, de lo que en mucho es causa la circunstancia de hacer muy cerca de medio siglo que se dio dicha ley, que por tal motivo no puede responder a las necesidades actuales, según reiteradamente hemos dicho en el decurso de las páginas precedentes.

Falta de unidad y remendada con piezas de varios colores, semeja nuestra Legislación escolar traje de Arlequín, ofreciendo los caracteres de un todo incongruente y confuso, gráficamente calificado por un Ministro de Fomento (el Sr. Isasa), al declarar con loable ingenuidad en pleno Senado, que eso de la Instrucción pública es un barullo. Como tal puedo, en efecto, considerarse nuestra caótica Legislación de primera enseñanza, en la que, no obstante el asombroso número de leyes y preceptos administrativos que la forman, existen muchos vacíos de nota y se revela un atraso grandísimo que parece proceder de una indiferencia inexplicable y de un supino desconocimiento de los. problemas escolares más importantes.

Por todo ello se hace muy difícil el estudio y conocimiento de dicha Legislación, y más aún su aplicación en multitud de casos. Para reformarla de manera que sea fácil aplicarla y responda a las necesidades presentes, sería preciso derogarla toda, y sobre la base de una ley que responda a estas necesidades, formarla de nuevo. Otra cosa, no servirá más que para aumentar la confusión y las dificultades qua hemos indicado que existen hoy y que tan maltrecha traen a nuestra primera enseñanza.

54. Para estudiar nuestra Legislación de primera enseñanza, como la de cualquier país y ramo de la Administración pública, precisa acudir a sus fuentes mediatas o materiales, que no son otras que los textos de las leyes, preceptos y jurisprudencia que hemos considerado como fuentes del Derecho administrativo (36).

Expuestos ordenada y sistemáticamente dichos textos (por orden cronológico, alfabético o de materias), forman las llamadas Colecciones legislativas, publicadas, bien por la Administración misma (Colecciones oficiales), ya por los particulares, que generalmente las dan en forma de Tratados, en los que es común ilustrar con comentarios y notas los preceptos que contienen, aclarándolos, concordándolos, haciendo llamadas de atención y de referencia, etc.

Todas las leyes, decretos, sentencias del Tribunal de lo Contencioso-administrativo y competencias de la Administración pública (estas dos últimas clases de resoluciones forman lo principal de la jurisprudencia administrativa), así como la mayoría de las Reales órdenes de carácter general, se publican antes que en parte alguna en el periódico oficial del Gobierno, que en España es la Gaceta de Madrid, y también en los Boletines Oficiales de todas las provincias y en sus equivalentes del extranjero, por ejemplo, en los Boletines departamentales en Francia. Así, pues, concretándonos a nuestro país hay que considerar la Gaceta y referencia y los Boletines, a que acabamos de hacer referencia (la Gaceta sobre todo), como la primera de las fuentes que nos ocupan, en cuanto que lo publicado en esos periódicos constituye el texto legal de todas las decisiones administrativas que en ellos se insertan²⁵.

Con dichos textos se forman las Compilaciones legislativas, que cuando son completas suelen contener resoluciones de casos particulares y aun de carácter general, que no se han publicado en los periódicos oficiales; por eso es no sólo útil, sino necesario consultar dichas Compilaciones, así como los tratados que en ellas se inspiran o se toman como guía.

En la segunda edición del tomo II de la presente obra, añadimos al Apéndice IV una nota comprensiva de las fuentes materiales o mediatas para el estudio de nuestra Legislación de primera enseñanza, nota que creemos oportuno reproducir aquí en consideración a los lectores que carezcan de dicho tomo II, o que, como sucederá a la mayoría de los que lo posean, tengan la primera edición de él.

La nota a que nos referimos, que en algo (muy poco, ciertamente) hemos reformado para ponerla al día, es la siguiente:

Por Real orden de 1.º de Marzo de 1876 se dispuso que se formase una Colección legislativa de Instrucción pública, a partir de la publicación de la ley de 9 de Septiembre de 1857, sin perjuicio de incluir también las disposiciones anteriores a ella que se hallasen vigentes²⁶. Encomendóse este trabajo al Jefe del Negociado de segunda enseñanza, del Ministerio de Fomento (que lo era D. Emilio Ruiz de Salazar), y su resultado inmediato fue la publicación de los dos tomos siguientes, que aparecieron bajo el título de Compilación legislativa de Instrucción pública:

I. Disposiciones generales, Administración y Gobierno.-Un volumen en 4.º de VIII-815 páginas. Comprendo, por orden de materias, siguiendo dentro de cada una de ellas el cronológico, todas las Leyes, Decretos, Reales órdenes, Reglamentos y demás disposiciones de carácter general sobre Instrucción pública, con la ley de 1857, y a partir de ella. Madrid, 1876.

II. Primera enseñanza.-Un vol. en 4.º de VIII-1.300 páginas. Comprende, expuesto en el mismo orden, lo legislado en materia de Instrucción primaria, desde el Reglamento de Escuelas de 1838, que contiene, hasta fin de 1876 y parte de 1877. Madrid, 1878.

Continuóse la publicación, pero circunscribiéndola a la primera enseñanza, y variándose el título de ella y el orden de exposición, pues que se adoptó para lo sucesivo el rigurosamente cronológico, si bien poniendo al final de cada tomo un minucioso vocabulario o índice por Orden alfabético de las materias sobre que versan las disposiciones oficiales contenidas en él; se dispuso además que al principio de cada año se publicase la colección de las disposiciones dictadas en el anterior. Con estas modificaciones, y bajo el título general de Colección legislativa de primera enseñanza, se publicaron seis volúmenes, que varían entre 1.000 y 250 páginas en 4.º, correspondientes a los años de 1877 a 1883 el primero, y los otros a los de 1884, 1885, 1886, 1887 y 1888, uno por cada año.

Conviene consultar además el libro publicado por la Dirección general de Instrucción pública en cumplimiento de lo dispuesto en Real orden de 15 de Febrero de 1887, a saber:

Anuario de primera enseñanza correspondiente a 1886, por D. SANTOS MARÍA ROBLEDO, oficial del Ministerio de Fomento, y D. MANUEL BARTOLOMÉ COSSÍO, director del Museo de Instrucción primaria, Madrid; 1887. Un vol. en 4.º mayor de 392 páginas.

Además de datos sobre personal y los estadísticos referentes a la enseñanza primaria, contiene este interesante libro un Resumen cronológico de las disposiciones oficiales relativas a primera enseñanza, dictadas desde 1.º de Enero hasta 31 de Diciembre de 1886, crítica de algunos de los actos oficiales concernientes a dicho ramo, reformas que en el mismo deben introducirse y otros estudios no menos útiles y a la sazón de mucha actualidad²⁷.

Posteriormente a la formación de los tomos citados, y para no desmentir nuestra Administración su inconstancia y falta de fijeza de pensamiento, se dispuso por la Dirección general del ramo, que en adelante se formasen y dieran a luz Anuarios legislativos de Instrucción pública (es decir, que se volviese a lo que se empezó a hacer en 1876), que comprendan las disposiciones de carácter general correspondientes a los diferentes grados, establecimientos y Escuelas de enseñanza, suprimiéndose la colección correspondiente a la primaria que se venía publicando anualmente, y que quedaría refundida en los Anuarios, para los que se prescribió el mismo orden adoptado para los seis tomos anteriores, esto es, el rigurosamente cronológico, con un índice de materias al final. En consecuencia de esta modificación se han publicado quince Anuarios correspondientes a los años desde 1889 al 1903, ambos inclusive, en el mismo tamaño que los anteriores.

Con igual carácter oficial se ha publicado la Compilación siguiente, que juzgamos de suma utilidad, por contener reunidas todas las leyes de Instrucción pública y con ellas otras que con referirse a ramos distintos al de la enseñanza que importa conocer a los que se consagran al estudio de la primera enseñanza o tienen que cumplir o hacer cumplir los preceptos legales relativos a ella. Hela aquí:

Colección de leyes correspondientes a Instrucción pública y otras que con ésta se relacionan. Comprende la ley general de Instrucción pública de 1857, por la que empieza, y las dictadas posteriormente hasta fin de 1890. Un vol. en 4.º de 379 páginas. En esta Compilación se sigue también el orden cronológico, con índice de materias al final, como en los Anuarios legislativos. Madrid, 1890.

A esta interesante Compilación ha seguido otra, también publicada por la Inspección general de enseñanza, de no menos interés, según se desprende del contenido de los tres tomos de que consta, que llevan el título común de Colección de decretos referentes a Instrucción pública, a saber:

Tomo I. Un vol. en 4.º de VI-1.032 págs. Madrid, 1891. Comprende: Sección primera. Decretos anteriores al 9 de Septiembre de 1857.-Sección segunda. Decretos desde el 9 de Septiembre de 1857 a 31 de Diciembre de 1865.-Sección tercera. Decretos desde 1.º de Enero de 1836 hasta 30 de Septiembre de 1868.-Sección cuarta. Decretos desde 1.º de Octubre de 1868 hasta 4 de Diciembre de 1873.-Sección quinta. Decretos desde 1.º de Enero de 1874 hasta el 31 de Marzo de 1876.

Tomo II. Un vol. en 4.º de 1.099 págs. Madrid, 1892. Comprende: Sección sexta. Decretos desde 1.º de Abril de 1876 hasta 31 de Diciembre de 1890.

Tomo III. Un vol. en 4.º de 287 págs. Madrid, 1895. Comprende: Sección séptima. Sentencias, competencias y autorizaciones para procesar a los funcionarios de Instrucción pública, desde 1863 hasta 1891²⁸.

Estos tres tomos contienen cada uno, además del correspondiente indice cronológico, otro por orden de materias.

Es también útil de consultar la colección de documentos oficiales concernientes a Instrucción pública comenzada por iniciativa del Director general del ramo, Sr. D. Eduardo Vincenti, siendo Ministro de Fomento el Sr. D. Segismundo Moret y Prendergast, bajo el título de Boletín Oficial de la Dirección general de Instrucción pública, y no continuada. He aquí el contenido de los volúmenes publicados:

AÑO 1.º-1893.-Un vol. en 4.º de 381 págs. Madrid, 1894. Contiene: además de una curiosa Reseña histórica, que comprende la Dirección general y el Consejo del ramo y los diferentes centros de enseñanza, todas las disposiciones referentes al mismo (Reales decretos y Reales órdenes, Órdenes de Dirección, convocatorias y anuncios de Cátedras y de subastas, nombramientos y muchas otras disposiciones que no constan en las Colecciones antes citadas), desde principios de Diciembre de 1892 hasta fin de Diciembre de 1891.

AÑO 2.º-1894.-Cuaderno 1.º-Un vol. en 4.º de 62 págs. Madrid, 1894. Contiene: Una circular de la Dirección general de Instrucción pública sobre Colonias escolares de vacaciones, y otra del mismo Centro acerca de La enseñanza de la Gimnasia en los Institutos, acompañadas ambas de los modelos respectivos.

AÑO 2.º-1894.-Cuaderno 2.º-Libros de texto y programas.- Un vol. en 4.º de IV-328 págs. Madrid, 1894. Con los antecedentes oficiales sobre ambas materias, contiene cuadros expresivos de los libros de texto adoptados en los diversos centros de enseñanza, excepción hecha de las escuelas primarias, con cuantas indicaciones bibliográficas más interesa conocer, la del precio de los libros inclusive.

AÑO 2.º-1894.-Cuaderno 3.º-Reforma de la segunda enseñanza.-Un vol. en 4.º de XII-460 págs. Madrid, 1894. Además de los antecedentes oficiales, de la situación y organización actuales de dicho orden de estudios, y varios proyectos y Memorias, así como de los diversos planes que han regido en España, contiene este volumen un curioso y muy completo cuadro de los programas de la segunda enseñanza en los diversos países.

AÑO 3.º-1895.-Cuaderno 4.º-Historia de las Universidades.-Un vol. en 4.º de 240 págs. Contiene las monografías de nuestras diez Universidades.

Otra compilación referente a todos los ramos de la Instrucción pública, si bien limitada a las resoluciones emanadas de un solo Ministro es esta:

Disposiciones dictadas para la reorganización de la enseñanza, por D. Antonio García Alix, primer Ministro de Instrucción pública y Bellas Artes.-26 Abril a 30 Septiembre de 1900.-Madrid, 1900. Un vol. en 4.º mayor de LXIII-400 págs.

Precede a las disposiciones dictadas en esa época una especie de proemio (Algunas observaciones sobre los Decretos de la enseñanza) explicándolos, y síguelas por vía da Apéndice un «Proyecto de ley de organización de las Universidades».

De las varias Colecciones legislativas de primera enseñanza que, más o menos completas y mejor o peor dispuestas, se han publicado entre nosotros, consideramos como de las más útiles y en mejores condiciones las siguientes, en las que, no obstante ser de diferente factura (por ello las elegimos para ofrecerlas como ejemplos), la compilación de las disposiciones oficiales se hace siguiendo el orden de materias y no el cronológico:

Tratado de Legislación de primera enseñanza vigente en España, por D. PEDRO FERRER Y RIVERO. Premiado en la Exposición Nacional Pedagógica de 1882 con medalla de primera clase, declarado útil para las escuelas de primera enseñanza por Real orden de 20 de Diciembre de 1886. Novena edición, aumentada con un «Ensayo del grado primero de un programa cíclico de Derecho y Legislación escolar». Alcanza hasta Octubre de 1901. Madrid, librería de Hernando y Compañía, 1901. Un vol. en 4.º de 508 páginas.

Diccionario legislativo y estadístico de primera enseñanza, por DON FRANCISCO ÁLVARO MIRANZO. Contiene todas las disposiciones vigentes al publicarse (1895) y cuantos datos estadísticos conciernen al Profesorado primario de España, con varias colecciones de formularios y modelos para los distintos servicios que han de llenar o cumplir. Madrid, librería de la viuda de Hernando y Compañía, 1895. Un vol. en 4.º de 478 páginas.

Manual del maestro.-Compendio de Legislación de primera enseñanza, por FLORENCIO ONSALO Y UROZ, Pamplona, 1898. Un vol. en 4.º de 800 págs. Muy metódico y completo, expuesto en lo general en forma explicativa y crítica, sin perjuicio de copiar las disposiciones que lo merecen.

Legislación de primera enseñanza de la Península y Ultramar, precedida de unas nociones de Derecho y de la organización de la Instrucción pública para servir de texto en las Escuelas Normales, con un prólogo del Excmo. Sr. D. Eugenio Cemboraín España, por CAMILO NOVOA Y SEONE. I. Parte general. Obra autorizada su publicación por Reales órdenes de 23 y 31 de Diciembre de 1896. Madrid y Bilbao, 1897. Un vol. en 4.º de XII-495 págs. Este primer tomo comprende las Nociones de Derecho; el segundo está en publicación.

Tales son las fuentes materiales a que puede acudirse para estudiar la Legislación española de primera enseñanza, ya en su conjunto, ya en alguna de sus partes. Fácilmente se comprende que las Compilaciones oficiales son por su extensión y por la forma en que se hallan dispuestas difíciles de manejar y las menos a propósito para los Maestros, que necesitarían consultar varios tomos hasta cuando sólo se trate del conocimiento de un punto determinado, y aun así se quedarían con la duda de si habían registrado todas las disposiciones que acerca de él se hayan dictado, después de haber puesto para ello mucha paciencia y un tiempo del que generalmente no disponen; además, no son asequibles a todos ni todos pueden consultarlas, pues resultan contadas las Bibliotecas en que se encuentran. Por todo ello, y por los comentarios y anotaciones que suelen tener, creemos que les son de necesidad compilaciones por el estilo de las de los Sres. Ferrer y Rivero, Onsalo, Alvaro Miranzo, y para los normalistas, como el del Sr. Novoa. Estos Tratados de Legislación, debidos a la iniciativa individual, aunque generalmente deficientes y no siempre bien dispuestos, son los más apropiados para satisfacer las necesidades prácticas de los maestros y las exigencias teóricas de los alumnos de las Escuelas Normales, para los que también se amolda, por la manera de estar expuesto, el del señor Onsalo.

55.-Concepto que se da en la ley de 1857 de la primera enseñanza y cómo ha de entenderse.-56. Primeras divisiones que en esa enseñanza se hacen.-57. Los grados que en la misma ley se establecen y base de que, al efecto, se parte en ella.-58. Crítica de esto y criterio que debiera adoptarse como más racional.-59. El Real decreto de 26 de Octubre de 1901 considerado desde ese punto de vista; su superioridad respecto de la citada ley.-60. Indicaciones de lo que acerca de esos extremos establecen las legislaciones extranjeras de primera enseñanza.

55. «La primera enseñanza comprende las nociones rudimentarias de más general aplicación a los usos de la vida». Tal es el concepto que se da en la ley de 1859, del que llama primer periodo de la enseñanza considerada en general²⁹.

Conforma ese concepto con el que en esta obra hemos dado en el tomo I al considerar la educación desde el punto, de vista de sus aplicaciones, o sea, del objeto práctico con que el hombre la recibe. Corresponde a la primaria, que entonces llamamos general, esencial y fundamental, la que es común y necesaria a todos los individuos, cualquiera que sea su posición social y sexo, la que todos, sin distinción alguna, debemos recibir en cuanto que tiende a formar al hombre en el niño: tal es el fin de la educación primaria, y tal es también lo que la ley ha querido significar al establecer, en principio, lo que debe comprender la primera enseñanza, por más que lo haga con el sentido estrecho o restringido que resulta de tener en cuenta sólo la instrucción, y no preocuparse de la educación, y que aparece más pronunciado en los programas en que se determinan las nociones a que la ley alude. Pero aun dentro de este sentido limitado y deficiente resalta con claridad el carácter general, esencial y fundamental que el legislador atribuye a la primera enseñanza, como base y punto de partida de cuantos conocimientos reciba después el individuo, bien por nuevos y más formales estudios, bien sugeridos por sus propias experiencias en el comercio de la vida.

De los conceptos de la ley cabe, pues, inferir que la primera enseñanza (aparte de otros caracteres que aquí se omiten y de que luego trataremos) es general, de aplicación a la vida y rudimentaria.

56. La primera enseñanza, lo mismo que los demás grados de la Instrucción pública, se divide primeramente en pública, privada y doméstica, según que se adquiera en escuelas públicas o privadas o en el hogar doméstico. Como al tratar en el capítulo siguiente de ambas clases de escuelas quedará bien definido el carácter de unas y otras y, por lo tanto, de la respectiva enseñanza, nos limitaremos aquí a fijar el de la doméstica, a la que se refiere el art. 156 de la ley de 1857, según el cual es la que «hayan adquirido (los que soliciten ser admitidos a examen de ingresó para la segunda enseñanza) en casa de sus padres, tutores o encargados de su educación, aun cuando no la hubieren recibido de Maestro con título». El Decreto-Ley de 29 de Julio de 1874, la define de este modo:

Art. 8.º Se entiende por enseñanza doméstica la que reciben los alumnos en la casa donde habitan, no siendo de pensión.

Se considerará casa de pensión, aquella donde vivan más de cuatro alumnos que no tengan parentesco entre sí ni con el cabeza de la familia.

La enseñanza doméstica no está sujeta a Inspección oficial.

Además, según el art. 1.º de la Ley de 9 de Septiembre de 1857, «la primera enseñanza se divide en elemental y superior». Esto no obstante, la misma ley habla luego de enseñanza elemental incompleta (art. 3.º), de sordomudos y de ciegos (art. 6.º), de párvulos (art. 105) y de adultos (artículo 106). Tales son las divisiones que pueden establecerse de la primera enseñanza conforme a la ley, aunque no con arregló a la lógica, como se desprende de las consideraciones que siguen.

57. Según declaración de la susodicha ley (art. 99), cada uno de los miembros que resultan de dividir la enseñanza en elemental y superior constituye un grado de la enseñanza primaria, por lo que es lógico pensar que la de párvulos forma un tercer grado, en cuanto que ateniéndonos a los preceptos legales, y señaladamente a la base que, en la ley sirve para diferenciar entre sí los grados elemental y superior (el número de asignaturas), se distingue de cada uno de ellos tanto, por lo menos, como éstos entro sí. Así, pues, con el criterio de la ley, la primera enseñanza, se divide en estos tres grados: párvulos, elemental y superior. La enseñanza de sordomudos y de ciegos (llamada por algunos especial) y la de adultos, no pueden estimarse como nuevos grados, en cuanto que, según la edad de los educandos y los conocimientos que trate de suministrárseles, corresponderá a uno de los tres determinados anteriormente.

Lo que importa ahora examinar es si los grados establecidos por la ley se fundan en una base racional y aceptable. Que la diferenciación en grados es necesaria por consecuencia, de las diferentes fases por que pasa el niño durante su desarrollo, es evidente: se impone por la necesidad de graduar los conocimientos en armonía con ese desarrollo, y amoldar a él los procedimientos y medios de enseñanza; no proceder lo mismo con el párvulo que con el niño de diez años o el adulto, ni dar en cantidad e intensidad la misma enseñanza al que empieza su cultura y a ejercitar sus energías, que al que ya tiene alguna (más o menos) de la primera y ha adelantado algo en el desenvolvimiento de sus facultades. Pero de esto a lo que la ley toma como base para la diferenciación de los grados que nos ocupan, hay una gran diferencia.

58. Fijándonos en los grados elemental y superior (que son los que la ley establece expresamente), la diferencia entro ellos estriba en el mayor número de enseñanzas que comprende el segundo respecto del primero. Y aparte de la deficiencia que esto representa por lo que concierne a la cultura propia del grado elemental, cuya enseñanza es la única que recibe la inmensa mayoría de los niños, resulta una verdadera anomalía o contrasentido comparando los conocimientos que para ambos grados, y sobre todo para el elemental, establece la ley con los que suelen darse a los párvulos, a los que en muchas escuelas se enseñan materias en que no se inicia a los niños que concurren a las otras, a veces a las superiores inclusive. Semejante contradicción declara que no puede ni debe tomarse como base, para la diferenciación de los grados de la primera enseñanza, el mayor o menor número de materias, y que cuando así se hace se parte de una base falsa.

Ahondando más en el fondo del problema, se pondrá más de relieve lo absurdo de semejante manera de distinguir los grados de la enseñanza primaria.

Recordemos, en primer término, lo que hemos dicho acerca de la mayor aptitud que ofrecen los niños durante su más tierna edad para iniciar su educación (en lo cual se funda el valor que todo el mundo reconoce a la educación primaria) y de que empezando con la vida el desarrollo de sus facultades, con la vida ha de empezar la cultura de éstas, y no olvidemos que debiendo ser íntegra o completa la educación, desde que se inicie es preciso que abrace la cultura de las energías todas del educando³⁰. El recuerdo de esta doctrina nos lleva a admitir los siguientes aforismos de Comenio, que en la ciencia de la educación son tenidos como principios evidentes pasados ya a la categoría de lugares comunes:

«Lo que el hombre aprende al principio debe ser como la antorcha que iluminé sus estudios subsiguientes, y la cultura la misma en todos los grados, diferenciándose sólo por la forma y los pormenores.

»La enseñanza debe ser completa en todos los grados, abrazando la universalidad de las cosas.

»Desde la primera edad debe adquirir el niño en todas las disciplinas (enseñanzas) las nociones accesibles a su inteligencia; pues desde que comienza a hablar se familiariza por sí mismo y por su experiencia diaria con multitud de hechos que suponen una gran variedad de ideas, siquiera sean rudimentarias, relativas a la Física, la Geografía, la Cronología, la Historia, la Aritmética, la Historia natural, etc.».

De lo expuesto se colige que la enseñanza primaria debe ser la misma (por lo que al número de materias respecta) en todos los grados en que se considere dividida, a partir del primero o sea la de párvulos, la que debe comprender los mismos órdenes de conocimientos o, hablando con más propiedad, elementos de cultura que comprenda la del grado último, de la que no deberá diferenciarse más que por la intensidad, extensión y pormenores, que irán en aumento a medida que se pase de un grado inferior a otro superior. En este sentido, que entraña el orden cíclico que hemos aconsejado para todas las materias de enseñanza primaria parcial o totalmente consideradas, deben redactarse los programas de ésta en sus diversos grados, de modo que resulte verdaderamente gradual en la serie de todos los grados y represente lo que Pestalozzi decía, que debiera ser la cultura de la escuela primaria: «la bola de nieve, imperceptible al principio, que engruesa sin cesar y mediante capas concéntricas, acaba adquiriendo un volumen considerable»³¹.

59. En el sentido que acabamos de exponer se halla inspirado el Real decreto de 26 de octubre de 1901. Según este decreto, importante por más de un estilo, y cuya fecha será siempre memorable para los maestros españoles, que nunca agradecerán bastante a su autor (el Sr. Conde de Romanones) los beneficios que con él les ha hecho a la vez que a las escuelas³², la primera enseñanza es privada y pública, dividiéndose esta última en tres grados: de párvulos, elemental y superior. La novedad y la importancia ni están precisamente en esto (aunque ello suponga una tendencia a constituir los verdaderos grados de la primera enseñanza), sino en que separándose del criterio establecido en la ley de 1857 y que ha seguido informando nuestra legislación referente a esta materia, no distingue los grados entre sí por el número de las materias que en cada uno deben ser objeto de enseñanza, sino que los diferencia por la extensión e intensidad con que éstas deben desenvolverse en ellos. Así se preceptúa por el art. 4.º de dicho Decreto, que dice así:

«Cada uno de los tres grados en que queda dividida esta enseñanza (la primaria pública) abrazará todas las materias indicadas (las constitutivas del programa general que ordena para dicha enseñanza y que más adelante damos a conocer), distinguiéndose únicamente por la amplitud de programa, y por el carácter pedagógico y duración de sus ejercicios, y se aplicará, con las modificaciones necesarias, a la organización de las escuelas públicas y a los establecimientos de naturaleza análoga.

»La distribución y extensión de las materias, dentro de cada uno de estos grados, así como la distribución y duración de las clases, serán las que fijen los reglamentos».

De suerte que según la legislación vigente en España al escribirse esto (último tercio del año 1904), los tres grados de la primera enseñanza (de párvulos, elemental y superior) no se diferencian entre sí por el número de materias en que en cada uno, debe ejercitarse a los alumnos, sino por la extensión o intensidad con que se enseñen. En todos y cada uno de los grados deben darse las mismas enseñanzas. Tal es también el principio que debiera prevalecer en todas partes, y respecto del cual nos hemos adelantado a algunos países, como más adelante podrá ver el lector.

60. La división en enseñanza primaria pública y privada es común A todos los países, pues no hay uno en cuyas leyes y reglamentos escolares no se halle establecida: es una exigencia de la realidad, impuesta por la naturaleza misma de las cosas. En todas partes hay una enseñanza primaria sostenida por el Estado o las entidades administrativas locales (provincias, departamentos, cantones, etc.), y por uno y otras reglamentada, que es la denominada oficial o pública, y otra que sostienen las asociaciones particulares, empresas o individuos, que es la denominada particular o privada, no oficial (que se dice ahora entre nosotros), en la que la Administración pública tiene escasa intervención, que generalmente se limita a las cuestiones de moral e higiene.

En cuanto a los grados (no nos referimos aquí ni nos hemos referido antes a los en que se dividen las escuelas dichas «graduadas», sino a los que en general se hacen de la primera enseñanza), existen en todos los países los de párvulos, elemental y superior, establecidos por nuestra legislación y de una manera más terminante por el citado Decreto de 26 de Octubre de 1901. Esto lo veremos más claro al tratar en el capítulo siguiente de las diversas clases de escuelas y señalar los caracteres distintivos de los diversos tipos de ellas en relación con dichos grados, respecto de los cuales nos dará este estudio la clave para establecer su diferenciación y el carácter peculiar de cada uno dentro del organismo general de la primera enseñanza.

61. Consideraciones previas sobre lo que se dice «programa general» de primera enseñanza; su objeto, alcance y necesidad.-62. Transformación a que están sujetos en todas partes estos programas; causas generadoras de ello.-63. Materias obligatorias y facultativas.-64. Sentido de nuestra legislación a este respecto.-65. Materias que con arreglo a la ley de 1857 debe comprender la primera enseñanza en cada uno de sus grados.-66. Deficiencias de los respectivos programas.-67. Del enciclopedismo en la primera enseñanza, y cómo debe entenderse.-68. El programa de materias preceptuado por el Decreto de 26 de Octubre de 1901; su crítica.-69. Noticias, por vía de comparación, de los programas escolares de otros países.-70. Valor relativo de esos programas y del conocimiento debido a su estudio y comparación.

61. Las materias de cultura (instrucción y educación), que constituyen la primera enseñanza, se fijan en todos los países por la ley o por preceptos administrativos que, por lo general, consisten en Decretos (entre nosotros particularmente), y en Reglamentos, que es lo más común en el extranjero, cuando no lo hace la ley o se modifica ésta. El conjunto de esas materias constituye lo que se dice plan, o programa general de la primera enseñanza, que no hay que confundir con el plan y los programas de las diversas materias de que tratamos en el tomo anterior³³. Ahora nos referimos sólo a la enumeración de las enseñanzas que en cada país deben darse en las escuelas primarias públicas o en que deben justificar haberse ejercitado, donde exista la obligación escolar, los niños que no asistan a esas escuelas. El objeto de esta clase de programas es el de fijar el mínimo de cultura que debe recibir el hombre durante el período de la niñez, con el fin de prepararle para la vida y darle los medios primeramente necesarios para seguir en ella cualquiera dirección; en una palabra, determinar la que, según las condiciones de lugar y tiempo, ha de constituir lo que en diferentes pasajes de esta obra hemos llamado cultura general, esencial o fundamental, de que todo hombre precisa para desenvolver su naturaleza y realizar su destino.

Tal es el fin que se persigue mediante dichos programas, los cuales sirven para dar idea del concepto que en cada país se tiene de la primera enseñanza, si en ésta predomina o no el intelectualismo, si se aspira a que las escuelas lo sean realmente de educación, y, en una palabra, si se camina o no a realizar el ideal que implica, lo que hoy se denomina cultura integral del niño.

Tienen, pues, estos programas, por sencillos que sean y escuetos que se presenten, más alcance del que a primera vista pudiera concedérseles, pues mediante ellos se determina el carácter extensivo de la cultura primaria, y se especifican los elementos (materias) que al efecto han de entrar a constituirla; la inclusión o eliminación de determinadas materias hará variar el concepto que se tiene de la enseñanza primaria, y en lo tanto, el carácter de las escuelas en que se reciba. Suprimid, por ejemplo, los ejercicios corporales, y la educación de los niños quedará incompleta por falta de una parte de la cultura física; suprimid el Arte, el Canto y el Dibujo, y los niños no recibirán educación estética; haced caso omiso de los trabajos manuales, y faltará al educando el ejercicio manual y corporal que esa materia suscita, y el saber técnico y práctico que la misma da y que tan necesario es a todos en la vida; borrad de los programas el estudio de las Ciencias físico-naturales, y habréis borrado uno de los aspectos más instructivos, más educativos y de mayor utilidad práctica. Bien se comprende que la inclusión de esas materias en los programas surtirá efectos contrarios a los señalados. Hay materias, como la Religión, que, según figuren o no en el programa, caracterizan un sistema de educación, haciendo que la escuela sea confesional, neutral o enteramente laica.

Es necesario, pues, ese programa, no sólo como orientación, sino porque además precisa señalar al maestro, al menos el mínimo de las enseñanzas en que debe ejercitar a sus alumnos; de otra suerte, cada cual entendería a su modo ese mínimo, los niños de un mismo país recibirían una cultura primaría diferente, y muchos no cursarían sino muy pocas de las enseñanzas que hoy están reconocidas como necesarias para todos. La práctica de los diversos países, aun de los que más próximos se encuentran del ideal que supone la supresión del programa en cuestión, pone de manifiesto la necesidad de este programa, que en ningún pueblo deja de haber (ya lo dé el Gobierno Central, ora las Administraciones locales) y de considerársele como una exigencia de todo buen sistema de educación: su base fundamental podíamos decir.

62. En todos los países se halla el programa general de enseñanza en continua evolución: lo que ayer se consideraba bastante, hoy se estima deficiente y mañana parecerá absurdo. Aquellos programas, que podríamos llamar del A, B, C, por los que antes, y aun al principio del siglo XIX, se reducía toda la cultura que debía dar a las nuevas generaciones la escuela primaria, a las tres R R R de los ingleses, esto es, a leer, escribir y contar, con más la religión, se han transformado en los actuales, que en algunas partes son criticados por exceso de materias. Aunque con cierta desorientación, para buscar la verdadera causa, del mal, a ese aumento de las materias de enseñanza atribuyen algunos higienistas la mayoría de las enfermedades llamadas «escolares», y no pocas de las afecciones graves que empobrecen y corroen la naturaleza física de la juventud actual.

No hay para qué entrar ahora en el examen de esta cuestión, que nos desviaría de nuestro objeto, y ya hemos examinado³⁴. Lo que de presente importa es señalar el hecho de que del estado rudimentario que tenían al alborear el pasado siglo los programas o planes de estudios escolares, se han animado de un modo considerable con nuevas enseñanzas a las primitivas se han ido, agregando sucesiva y paulatinamente el Dibujo y el Canto, la Moral y el Derecho, la Geometría y hasta el Álgebra, la Geografía y la Historia, la Arquitectura y la Economía, la Fisiología y la Higiene, las Ciencias físico-naturales, la Gimnasia y otros ejercicios corporales, el trabajo manual, y en algunos países y escuelas determinadas, hasta el estudio de una lengua extranjera.

Semejante transformación es producto de dos causas de gran fuerza.

Una de ellas hay que buscarla en el concepto de la educación, que cada día se precisa y explica mejor y con más amplitud y alcance, según el cual la primera enseñanza debe ser preparatoria de la vida del hombre en toda la integridad de su ser, por lo que debe consistir en una cultura integral, todo lo completa que sea posible. Al efecto, y no bastando para ello con lo que hemos visto que en otros tiempos constituía, no ya el fondo de toda esa enseñanza, sino su forma extensiva, su contenido todo se han agregado a ella los elementos de cultura que en cada país se han considerado como más indispensables para dicho fin, sin que todavía pueda decirse con seguridad que se ha llegado a precisar bien el cuanto de esos elementos: aun está sin resolver de un modo definitivo el problema; de aquí los tanteos y ensayos que en todas partes se hacen, y que consisten en agregar al programa nuevas materias, en suprimir otras, en variar el enunciado de algunas, y en rectificar lo legislado cerca del particular.

La otra causa, concomitante con la que acaba de ocuparnos, se origina en el nuevo concepto y los nuevos ideales de la vida presente, que naturalmente requieren nuevos medios para realizarla en toda su complexión. La educación integral a que antes hemos aludido, es como derivación de estos ideales, impuestos por el progreso moral y material de los tiempos presentes. Estos progresos, que por modo tan patente y prodigioso se revelan en las Ciencias, las Artes y las Industrias, tienen sus exigencias respecto de la enseñanza elemental, que hacen necesaria la introducción en los programas de ella de nuevas materias de cultura: la complejidad de la vida actual impone la complejidad en el aprendizaje que prepara para vivirla, esto es, en la educación primaria.

Tales son, grosso modo señaladas, las causas ocasionales de la transformación que han experimentado los programas de la enseñanza primaria en todos los países durante la pasada centuria, hasta formularse en los términos que hoy rigen y de que damos algunos pormenores más adelante.

63. No en todos los países se consideran por igual las materias que las respectivas legislaciones preceptúan como partes integrantes de la primera enseñanza en sus diversos grados. En algunos se suelen dividir esas materias en obligatorias y facultativas: las primeras son aquellas que deben necesariamente adquirirse en todas las escuelas, y representan el mínimo de la enseñanza elemental; las segundas se consideran como ampliación de este mínimo, tienen cierto carácter de voluntarias, y sólo las estudian los que concurren a determinadas escuelas o siguen los cursos superiores de otras.

Como iremos viendo, son pocos los países que tienen establecida esa clasificación. Entre ellos deben citarse: Inglaterra y Dinamarca, por ejemplo. En España se trata de implantar esta división por el Proyecto de la ley de Bases de la enseñanza en general y de reorganización de la primaria, presentado al Sonado por el Ministro de Instrucción pública y Bellas Artes (Sr. Allendesalazar) el 29 de Mayo de 1903. Si semejante propósito llegase a cuajar, la enseñanza primaria quedaría con un programa muy deficiente; pero todo hace creer que no llegará a ser ley el proyecto clerical elaborado por la extrema derecha del partido conservador.

No se explica bien la división de las materias constitutivas de la primera enseñanza en obligatorias y voluntarias, pues la ley no debe en este punto hacer otra cosa que señalar el mínimo de ellas, dejando a la iniciativa de las Corporaciones y los maestros ampliarlas, según lo aconsejen las condiciones de éstos y las circunstancias de sus escuelas y de las respectivas localidades; pero dentro de una misma escuela es absurda y antipedagógica tal división. En las escuelas españolas el absurdo sube de punto cuando se considera que en su inmensa mayoría son unitarias (de una sola clase), y que no existen en ellas los grados que en otras partes facilitan que unos alumnos se ejerciten en más materias que otros, al menos sin perturbar la marcha general de la enseñanza. Lo que cabe hacer es precisamente lo contrario de lo pretendido por el Sr. Allendesalazar: para escuelas pertenecientes a poblaciones rurales, de exiguo vecindario, reducir las materias del programa general; es decir, lo que se hace entre nosotros con las llamadas escuelas incompletas. Esto, que revela siempre una lamentable imperfección o deficiencia, se practica dónde más, dónde menos, en todos los países, y se halla impuesto por circunstancias que debe tenderse a modificar para hacer innecesaria semejante reducción. Pero así en esas escuelas como en las completas y las que se dicen ampliadas (por comprender su programa más materias de las que constituyen el mínimo de la instrucción elemental), todos los alumnos deben recibir las mismas enseñanzas. Lo contrario, ya hemos dicho lo que es: un absurdo pedagógico, y social, podría añadirse.

64. En el sentido que acabamos de exponer se halla inspirada nuestra vigente legislación de primera enseñanza. La ley de 1857, de que partimos, para nada habla de materias obligatorias y voluntarias: según ella, en toda escuela se darán a sus alumnos las mismas enseñanzas; lo que hace es disminuir el número de éstas para las escuelas elementales incompletas, y tolerar que se aumenten en algunas con relación al programa general que preceptúa para la enseñanza primaria elemental, que todo él es obligatorio en las escuelas de esta clase completas, como el de la llamada superior lo es en las escuelas de este grado. En suma; no hay en ninguna escuela enseñanzas voluntarias, sino que todas son obligatorias para todos los alumnos de una misma escuela, siquiera se trate de las que entre nosotros se dicen ampliadas, que si están toleradas, no están reconocidas como tales por la legislación.

65. Veamos ahora las materias que, según la ley de 1857, debe comprender el programa de cada uno de los tres grados en que se divide la primera enseñanza.

a) Párvulos.-No ocupándose de este grado la ley más que para recomendar el establecimiento de escuelas, al tratar de éstas en general (art. 105), y no considerándolo en la sección correspondiente, no determina las materias que deben ser objeto de su enseñanza. En diferentes disposiciones se han hecho en este sentido indicaciones, que el Real decreto de 4 de Julio de 1884 interpretó (en nuestro concepto en un sentido asaz estrecho y erróneo) en la forma que expresa su art. 10, que dice así:

«Los conocimientos más esenciales que se adquieran en las escuelas de párvulos serán los siguientes: Doctrina cristiana, deberes y formas de cortesía, letras y números, ideas claras y sencillas de cosas, canto.

) Grado elemental.-Según el art. 2.º de dicha ley, «la primera enseñanza elemental comprende:

1.º Doctrina cristiana y nociones de Historia sagrado, acomodadas a los niños.

2.º Lectura.

3.º Escritura.

4.º Principios de Gramática castellana, con ejercicios de Ortografía.

5.º Principios de Aritmética, con el sistema legal de medidas, pesas y monedas.

6.º Breves nociones de Agricultura, Industria y Comercio, según las localidades.

En la enseñanza elemental de niñas se substituye (artículo 5.º) el párrafo sexto por este otro:

7.º Labores propias del sexo.

Este programa ha sido adicionado por Real orden de 5 de Mayo de 1866, expedida de acuerdo con el dictamen del Consejo de Instrucción pública (por lo que tiene carácter legal, según lo preceptuado en el art. 74 de la ley) en esta forma:³⁵

Formarán parte del programa de la enseñanza elemental las nociones de Dibujo.

La ley autoriza para que pueda reducirse este tan pobre programa, creando con ello la enseñanza incompleta (y consiguientemente la completa) por el art. V, que dice:

«La enseñanza que no abrace todas las materias expresadas, se considerará como incompleta».

c) Grado superior.-Conforme al art. 4.º de la ley de 1857, «la primera enseñanza superior abraza, además de una prudente ampliación de las materias comprendidas en el art. 2.º» (las consignadas para el grado elemental):

1.º Principios de Geometría, de Dibujo lineal y de Agrimensura.

2.º Rudimentos de Historia y Geografía, especialmente de España.

3.º Nociones generales de Física y de Historia natural, acomodadas a las necesidades más comunes de la vida.

Esto en cuanto a los niños; para las niñas se reemplazan las materias expresadas en los párrafos primero y tercero en la forma que sigue (art. 5.º):

1.º Elementos de Dibujo aplicado a las labores propias del sexo.

2.º Ligeras nociones de Higiene doméstica.

d) Enseñanza de adultos.- No habiéndose determinado su programa ni en la ley ni en ninguna otra disposición de carácter general, se ha procurado donde se halla establecida asimilarla a la enseñanza elemental, a la que en la mayoría de los casos viene a suplir. En algunas localidades suele ampliarse la que reciben los varones (en escuelas que generalmente son nocturnas, pues las de día -dominicales- se reservan a las mujeres) con algunas materias de aplicación a las artes y oficios, como, por ejemplo, el «Dibujo lineal y de adorno con aplicación a las Artes mecánicas», y que preceptúa el art. 107 de la ley para los pueblos que lleguen a 10.000 almas.

e) Enseñanza de sordomudos y de ciegos.- Tampoco respecto de ella existen programas, punto que resuelve la ley de 1857 en su art. 6.º, en los términos siguientes:

«La primera enseñanza se dará, con las modificaciones convenientes, a los sordomudos y ciegos en los establecimientos especiales que hoy existen y en los demás que se crearán con este objeto; sin perjuicio de lo que se dispone en el art. 108 de esta ley³⁶».

Conviene tener en cuenta que en algunos de los establecimientos a que hace referencia el artículo copiado se da a los sordomudos y los ciegos una enseñanza más completa que la elemental y aun superior, que además comprende materias que preparan para Jas artes y los oficios, el aprendizaje de unas y otros, y educación física.

66. Del examen de los programas establecidos por la ley de 1857 para la enseñanza primaria, se deducen conclusiones verdaderamente desconsoladoras. Dejando a un lado el de párvulos (engendro desdichado, extraño a esa ley, que revela tanta pobreza de miras como desconocimiento del asunto), y fijándose en los contenidos en la ley (la cual fue en esto previsora abriendo la puerta a la reforma de los programas, según se desprende del contexto de su art. 74, copiado), saltan a la vista deficiencias de mucho bulto, y que no se comprende cómo no se ha puesto remedio hasta Octubre de 1901, máximo cuando a ello invitaba (si no es que obligaba), dando facilidades para hacerlo, el referido artículo.

Inspirados dichos programas por un sentido exageradamente intelectualista, para nada se mencionan en ellos los ejercicios, y cuidado s que requiere el cuerpo (bien es verdad que no andan muy atendidos los del alma). No hay en ellos nada que revele en el legislador y la Administración pública idea de la educación física y de la necesidad de atenderla en las escuelas; omisión que no puede tener otra disculpa para los que hicieron la ley, que la de que hasta dicha fecha no se ha subsanado por los llamados a desenvolver sus preceptos, y la de que se persistió en ella en 1884 al formular, por vez primera, el programa de la enseñanza de párvulos.

Y si en los susodichos programas se prescinde en absoluto de la educación física como de cosa que no existe o que no merece la pena de que se tenga en cuenta, a nadie podrá extrañar que quienes los redactaron y los que no han creído preciso modificarlos, no se hayan acordado para nada del trabajo manual, lo que si en 1857 tenía explicación, no puede decirse que la tenga en los últimos años, en que hasta las repúblicas hispano-americanas procuraban introducirlo en sus escuelas, lo cual contrasta notablemente con la indiferencia de que respecto de él parece, por todas las señales, que hasta 1898 hacían alarde las entidades encargadas de regir los destinos de nuestra primera enseñanza.

No son menos deficientes los programas escolares que examinamos en punto a educación moral y cívica: basta pasar la vista por ellos para comprenderlo así. En cuanto a la cultura artística, con observar que la reducen al Dibujo (muy limitado y con el menor sentido educativo y artístico posible) y que no figura en ellos el Canto (salvo en el de párvulos), que además es un medio de educación física, queda dicho todo.

Por lo que respecta a la cultura intelectual, adolecen dichos programas de omisiones no pequeñas, con ser esta cultura (a la instrucción, diríamos mejor) a lo que casi exclusivamente se mira en ellos. Aparte de que la verdadera enseñanza del lenguaje brilla por su ausencia, en la enseñanza elemental, que es la que recibe la inmensa mayoría de los niños, no figuran la Geografía, la Historia, la Geometría ni las Ciencias naturales; estas últimas se prescriben para la enseñanza superior (de niños solamente; las niñas no precisan de ella, por lo visto) de una manera incompleta, pues se prescinde de la Química, que es precisamente de la que mayores aplicaciones pueden sacarse para las necesidades más comunes de la vida, y no obstante que fue la mente del legislador acomodar a estas necesidades la enseñanza de dichas ciencias. En cuanto a la Higiene, de cuyo conocimiento tanto hemos de menester todos, sólo figura en el programa de la enseñanza superior de niñas, lo que equivale a omitirla. Y no hay para qué hablar, después de los vacíos señalados, de ningunos otros conocimientos de que se prescinde en los susodichos programas, como, por ejemplo, los relativos a nuestra naturaleza, porque sería pedir demasiado.

Resulta de las someras indicaciones que preceden, que los programas debidos a la ley de 1857 son por todo extremo deficientes, y, por ende, no responden a las necesidades de la educación íntegra o completa, ni a las exigencias de la vida presente, de la que debe ser preparación inicial la primera enseñanza, la que en tal sentido precisa que sea enciclopédica.

67. Quiere decirse con esto, que los programas de ella comprendan el conjunto de las materias necesarias para atender al desarrollo, dirección y perfeccionamiento de todas las energías del niño; lo que se impone, de otra parte, por la necesidad de preparar a éste para la vida completa (de la que la educación primaria constituye el aprendizaje, según se expresa en un repetido aforismo pedagógico), que es el objeto de esa cultura, y de ser ésta más fácil de realizar y de más trascendencia durante el período de la niñez³⁷.

Se comprende que el enciclopedismo a que nos referimos no ha de tomarse en absoluto, y la cultura que con él quiere significarse no ha de rebasar, en cantidad o intensidad, la esfera propia de la niñez, teniendo en todo caso el carácter general y fundamental, de aplicación a la vida común, que hemos dicho corresponde a la primera enseñanza que todos los individuos, sin distinción alguna, debieran recibir, y sin invadir el campo de las especialidades, esto es, de los conocimientos que directamente preparan para las direcciones particulares (profesiones, artes, oficios, etcétera) a que cada cual se consagre, una vez terminada su primera educación. Aun limitándolo a los conocimientos generales que acabamos de indicar, la enseñanza necesita ser sinóptica, esto es, que las nociones que mediante ella se suministren resulten presentadas con claridad, precisión, sencillez y distinción, exponiéndose sumariamente las principales partes de un todo y prescindiendo de pormenores que sean inútiles o no estén al alcance de los niños.

68. El Real decreto de 26 de Octubre de 1901, antes citado, ha variado, mejorándolo considerablemente, el estado de cosas que existía y acabamos de exponer, respecto al programa de materias para la primera enseñanza. Si, como ya hemos visto (59), ese Decreto merece elogios y representa un buen progreso por otros motivos, no es menos estimable considerado desde el punto de vista que nos ocupa.

El programa que en él se prescribe para todos los grados de la enseñanza primaria pública, ha venido a subsanar las deficiencias de que antes hemos dicho que adolece el prescrito por la ley de 1857, y nada tiene que envidiar al de los países que mejor organizado tienen el régimen escolar; representa un verdadero y no pequeño progreso que se hará sensible si el programa persiste, se facilitan medios adecuados y suficientes a las escuelas para poderlo llevar a la práctica, y es aplicado con sinceridad y buena voluntad. Helo aquí en los términos que se formula en el artículo 3.º del referido Decreto:

«La primera enseñanza pública comprende las materias siguientes:

1.º Doctrina cristiana y Nociones de Historia Sagrada.

2.º Lengua castellana: Lectura, Escritura, Gramática.

3.ºAritmética.

4.º Geografía e Historia.

5.º Rudimentos de Derecho.

6.º Nociones de Geometría.

7.º Ídem de Ciencias físicas, químicas y naturales.

8.º Ídem de Higiene y de Fisiología humana.

9.º Dibujo.

10.º Canto.

11.º Trabajos manuales.

12.º Ejercicios corporales.

Tal es el programa de materias vigente hoy (1904) para nuestra primera enseñanza en todos y cada uno de los grados (de párvulos, elemental y superior) en que el mismo Decreto la divide, según ya queda dicho (59).

Con él pueden satisfacerse muy bien las exigencias de la enseñanza, mejor dicho, de la educación integral, pues a la vez que a las de la cultura del espíritu, se mira en él a dar satisfacción a la de las manos y el cuerpo, por los trabajos manuales y los ejercicios corporales. Mediante la Fisiología y la Higiene, las Ciencias físico-naturales y el Derecho, por ejemplo, se tiende a dar al individuo medios adecuados para atender a necesidades de la vida práctica, lo que también responden los trabajos manuales y la Geometría misma, que con la Aritmética constituye una excelente disciplina del espíritu, de la que es un auxiliar eficacísimo la Historia y la Geografía, que tanto contribuyen, con la instrucción cívica que la primera y el Derecho suponen, a formar buenos ciudadanos. No se olvida en el programa que nos ocupa la educación estética a la que puede atenderse por el Canto, el Dibujo y los mismos trabajos manuales, si en ellos se da cabida, como es obligado, al elemento artístico que les es inherente. En suma; qué el programa de 1901 es un buen programa, representa un buen progreso y revela una buena orientación pedagógica.

No quiere esto decir que no tenga deficiencias dicho programa. Se nota en él desde luego la falta de una enseñanza de la Moral, más completa y de sentido más amplio que la que supone la instrucción religiosa que se impone por el susodicho Decreto, como todavía se hace en muchos países cual consecuencia del carácter congregacionista que se mantiene en la escuela, contra lo que exigen las conveniencias sociales y el espíritu de universal tolerancia que los tiempos presentes requieren y, aunque laboriosamente, van imponiendo en todas partes. Asimismo notamos alguna deficiencia en lo tocante a la cultura estética, que convendría reforzar, con la enseñanza artística y ciertos elementos de tecnología; pero este defecto, que tanto interesa subsanar en beneficio de la educación de las facultades superiores del espíritu, podrán al menos disminuirlo los maestros con las materias antes señaladas al efecto (el Dibujo y trabajos manuales), con ciertos elementos de los que ofrece la enseñanza de la Geografía y la Historia, y especialmente por la práctica de las lecciones de cosas y los paseos y excursiones escolares. Por último, en cuanto a la enseñanza para las niñas, no hubiera estado de más alguna indicación que diera a entender que no se ha puesto en olvido ese orden de cultura práctica que se comprende bajo ta denominación de menajera o doméstica, que tanto importa difundir por medio de la enseñanza primaria. Pero lo repetimos: con un buen reglamento (el Decreto lo ofrece, pero como de costumbre, no se lla publicado), y sobre todo, con inteligencia, buena voluntad y medios adecuados, pueden cegarse esas lagunas y sacar gran partido del programa de 1901.

69. He aquí ahora, por vía de comparación y para que de ello puedan sacarse consecuencias, noticias de los programas generales de primera enseñanza vigentes en algunos de los países extranjeros; para que esa labor resulte más completa y práctica, los damos de diferentes tipos y así de los países más como de los menos adelantados en lo concerniente a la organización y régimen de la primera enseñanza.

A. Alemania.- Es, como se sabe, el país que marcha a la cabeza de los que mejor organizada y más floreciente tienen la primera enseñanza; como se repite, el país clásico de la pedagogía. Ofrece cierta dificultad dar idea de los programas escolares, en razón, no sólo al número de Estados que constituyen el gran imperio alemán, sino también a las facultades que tienen las respectivas autoridades para ampliarlos, lo cual sucede no sólo en las grandes ciudades, sino en poblaciones de menor importancia. Por vía de ejemplos, damos los siguientes:

a) PRUSIA.-Comprende el programa general: Religión, Lectura, Escritura, Lengua patria, Aritmética, Geografía, Historia nacional, Canto, Dibujo, Historia natural, Historia del hombre (estás dos últimas enseñanzas son puramente orales y sin que los alumnos se sirvan de libros) y Gimnasia. Para las alumnas labores de aguja, y en muchas escuelas Trabajos manuales para ambos sexos.

b)-BAVIERA.-Religión, Lectura, Escritura, Ortografía, Composición y Gramática; Cálculo con el sistema métrico; Geografía, Historia natural y Canto. En las ciudades son obligatorios además el Dibujo y la Gimnasia, y voluntarios en las demás poblaciones.

c) WURTTEMBERG.-El programa general comprende. Religión, Moral, Lectura, Escritura, Lengua alemana, Cálculo, los Realien (Historia, Geografía, Física, Historia natural), Gimnasia y Canto; el Dibujo y los Trabajos manuales son facultativos.

En las escuelas de muchas ciudades, como Colonia, en que hay escuelas graduadas hasta de nueve grados, se añade, a todas las mentadas, otras enseñanzas, tales como Francés, Geometría, Álgebra, Cálculo comercial, Química, Teneduría de libros y Taquigrafía.

A la enseñanza religiosa (católica y protestante en una misma escuela) se da mucha importancia en todos los programas, recayendo sobre el Catecismo y la Historia bíblica. También se concede bastante importancia al Dibujo y a los Trabajos manuales, cuya enseñanza, así como la de la Escenografía y la Teneduría de libros, tiene el carácter de facultativa o voluntaria.

B. América latina.-Los países de la esta parte Central y Sud del rico Continente descubierto por el gran Colón, hacen grandes esfuerzos por poner la enseñanza a la altura de los pueblos que mejor organizada la tienen en Europa, cuya influencia han recibido y buscado, colo lo prueban, amén de otros extremos de su vida y su enseñanza, los programas que en esas Repúblicas rigen para la instrucción primaria. He aquí algunos de ellos por vía de ejemplos:

a) ARGENTINA.-Comprende el programa: Lectura, Escritura, Lengua española, Historia y Geografía nacionales y Nociones de las generales, Aritmética; Nociones de Geometría, de las Ciencias físico-naturales y de Higiene; Instrucción cívica; Moral y Urbanidad; Gimnasia, y Elementos de Dibujo y de Música. Para las niñas, Trabajos manuales y Economía doméstica, y para los niños, Nociones de Agricultura y Ejercicios militares. En las escuelas de la Argentina se halla muy generalizado el Trabajo manual educativo, que es obligatorio en las de Buenos Aires.

b) BRASIL.-En los Jardines de la Infancia, a los que asisten los niños de ambos sexos de cuatro a siete años, se da, por procedimientos especiales, un principio de instrucción elemental que comprende: juegos infantiles, ejercicios físicos graduados acompañados de cantos, trabajos manuales, principios de educación moral, conocimientos usuales y ejercicios de la Lengua materna, elementos de Lectura, Escritura, Cálculo y Dibujo.

En las escuelas primarias del primer grado, los programas comprenden las materias siguientes: Lectura, Escritura y enseñanza práctica de la Lengua materna, Numeración y cálculo, Aritmética práctica hasta las reglas de tres, Sistema métrico, Elementos de Geografía y de Historia (especialmente del Brasil), Nociones de Física elemental y de Historia natural, Instrucción cívica y moral, Dibujo, Cantos escolares y patrióticos, Gimnasia y ejercicios militares, Trabajos manuales (de aguja, para las niñas) y Nociones de Agronomía (especialmente en las escuelas primarias urbanas).

En las Escuelas de segundo grado se enseña: Caligrafía, Portugués, elementos de Lengua francesa, Matemáticas elementales, Geografía e Historia (especialmente del Brasil), Elementos de Química, Física o Historia natural aplicables a la Industria, a la Agricultura y a la Higiene; Nociones de Economía política y de Derecho cívico, Dibujo de adorno, de paisaje y lineal; Música, Gimnasia y ejercicios militares, y Trabajos manuales (de aguja para las muchachas).

c) ECUADOR.-La enseñanza comprende, para los muchachos, las materias siguientes: Instrucción moral y religiosa, Lectura y Escritura, Geografía del Ecuador y universal, Gramática española, Aritmética comercial, Sistema métrico, Historia del Ecuador, Instrucción cívica y urbanidad. Para las muchachas el programa es idéntico, salvo que la Instrucción cívica es reemplazada por la Costura y la Economía doméstica.

d) MÉJICO.-El programa de las escuelas primarias no comprende el Catecismo como en el Perú, sino la Moral práctica solamente. Las otras materias son: Lectura y Escritura, Gramática, Aritmética y Sistema métrico, Geografía, Dibujo, Trabajo manual, Urbanidad e Higiene.

e) PERÚ.-Los programas de la primera enseñanza se componen de las siguientes materias: Lectura, Escritura, Religión, Geografía del Perú y Geografía general, Historia del Perú e Historia universal, Gramática española y Urbanidad. En las escuelas de niñas se da gran importancia a la enseñanza profesional: costura, lavado de ropa y cocina.

f) URUGUAY.-El programa completo de la primera enseñanza, comprende: Moral y Religión; Lecciones de cosas; Lectura, Escritura y Dibujo; Aritmética; Gramática con Retórica y Ejercicios de Composición; Geografía con nociones de Historia; Teneduría de Libros y Cálculo Comercial; Derechos y deberes del ciudadano; Historia de la República; Nociones de Álgebra, de Geometría, de Fisiología, de Higiene, de Física, de Historia natural y de Agricultura; Gimnasia y Canto. La enseñanza de la Religión católica es obligatoria; pero se dispensa de ella a los alumnos cuyos padres lo deseen. La del Trabajo manual se halla bastante generalizada.

C. Austria-Hungría.-Tiene en este imperio también una buena organización la primera enseñanza, en mucho semejante a la de Alemania, y como en ésta, con escuelas graduadas de bastante número de grados. El programa general es como sigue:

a) AUSTRIA.-Para la enseñanza elemental, Religión, Lenguaje, Aritmética, Escritura, Dibujo geométrico, Elementos de Ciencias naturales, Historia, Canto, y para los niños Gimnasia. Para la enseñanza superior: Lengua materna, Religión, Geografía e Historia, Historia natural y Física, Aritmética y Teneduría de libros, Geometría y Dibujo geométrico, Dibujo a mano levantada, Caligrafía y Canto; Trabajos de aguja para las niñas, y Gimnasia para los niños. El Trabajo manual educativo se introduce cada vez más en las escuelas primarias austríacas.

b) HUNGRÍA.-El programa de la enseñanza primaria se compone de las siguientes materias: Lectura y Recitado, Lecciones de cosas, Geografía, Aritmética comercial y Cálculo, Contabilidad, Correspondencia y Caligrafía. La lengua oficial es la húngara, pero en algunas escuelas se autoriza cualquier otra lengua, a condición de dedicar por lo menos dos horas a la semana al estudio de la oficial.

D. Bélgica.-Respecto. a las materias que forman los programas de enseñanza, se ha querido a toda costa justificar la divisa que la Administración adoptó para sintetizar ante los visitantes de la Exposición de 1900, la instrucción primaria belga. «La escuela para la vida», cuyo carácter práctico ha merecido generales elogios y el apoyo más decidido por parte de los ministros. En este sentido está inspirado el programa que rige en las escuelas de Bruselas, que comprende: la Moral, la Lectura, la Escritura, los elementos del Cálculo, el Sistema legal de pesas y medidas, los elementos de la Lengua francesa y la flamenca, la Geografía, la Historia, los elementos del Dibujo, de la Geometría, de la Economía política y del Derecho Constitucional, las Nociones elementales de las Ciencias naturales, la Gimnasia y el Canto. Además, pueden añadirse los Trabajos manuales, que no sólo en Bruselas, sino en toda Bélgica, se hallan muy generalizados. Por la ley de 15 de Septiembre de 1895 se ha hecho obligatoria en las escuelas de todo el país la enseñanza religiosa.

E. Estados del Norte de Europa.-Son de los países que tienen mejor organizada y en situación más próspera la primera enseñanza, por lo que sus programas son de los más completos, como ahora se verá.

a) SUECIA.-La primera enseñanza abraza estas materias: Religión, Lengua nacional, Historia y Geografía, Aritmética, Geometría, Física, Dibujo lineal, Escritura, Horticultura, Canto y Ejercicios gimnásticos.

Entre las materias que constituyen los programas de enseñanza, son dignos de especial mención los Trabajos manuales (slöjd), distinguidos en masculinos y femeninos, y cuya enseñanza fue adoptada en las escuelas primarias de Estocolmo, después de 1877.

Actualmente está organizada esta enseñanza con toda clase de detalles, consiste, para los muchachos, en trabajos en cartón, madera y metal, siendo facultativa, excepto para los alumnos del último año, para quienes es obligatoria, los cuales deben dedicarse a estos trabajos ciertos días de la semana, durante la mañana. El slöjd facultativo tiene lugar siempre por la tarde, cuando los niños han terminado sus clases.

El slöjd femenino es obligatorio, y se da en las clases superiores por profesoras especiales, y en las de párvulos (ambos sexos), por las mismas maestras de la clase.

Tiene lugar por las mañanas, entre ocho y una, y entre los ejercicios que comprende, sujetos a una división apropiada del curso, con repartición del trabajo en los diferentes semestres, figuran el punto de medias, de ligas, etc., costura de bolsas de labor de diferentes modelos, de delantales, de ropa blanca y de vestidos, dibujos de modelos y corte de diversas piezas de vestir, remiendos, marcas, etc.

b) NORUEGA.-El programa de las escuelas primarias comprende Religión, Lengua maternal, Cálculo, Geometría, Canto, Geografía, Historia y el Conocimiento de las leyes constitucionales y de la administración del país, Ciencias naturales con algo de Higiene (comprendiendo los efectos y peligros de las bebidas alcohólicas), Trabajos manuales, Dibujo y ejercicios gimnásticos. Los alumnos pertenecientes a cultos disidentes, están dispensados de la enseñanza religiosa.

c) DINAMARCA.-Las disposiciones de la vigente ley, relativas a la enseñanza propiamente dicha, han aumentado considerablemente el número de materias obligatorias, que para las escuelas urbanos son: Lengua materna, Religión, Escritura, Cálculo, Historia, Geografía, Canto, Dibujo, Trabajo manual para las muchachas y Gimnástica para los muchachos, y como materias facultativas: Física, Trabajo manual pedagógico (slöjd), y para las muchachas la Gimnasia y la Enseñanza doméstica.

En las escuelas rurales las materias son las mismas, a excepción del Dibujo, y aun del Trabajo manual, si no hay maestra en la escuela: las facultativas son: la Física, el slöjd, y para las muchachas la Gimnasia.

F. Estados Unidos de América.-La enseñanza primaria, que se halla en este próspero país en estado muy floreciente, con escuelas graduadas como no las hay en Europa, comprende las siguientes materias: Lectura y Escritura, que de ordinario se enseñan simultáneamente, con la Ortografía usual; Lecciones de lenguaje y Gramática inglesa; Aritmética; Geografía; Historia del país; Ciencias físico-naturales; Moral y Urbanidad; Instrucción cívica; Dibujo, sobre todo industrial; Música vocal; Ejercicios de Declamación y Gimnasia. En muchas escuelas se ha introducido y actualmente se introduce el Trabajo manual, principalmente el de madera y el modelado.

Es de advertir que las materias enumeradas se amplían considerablemente y aumentan en las escuelas llamadas de Gramática y Superiores (Grammar schools y High schools), que constituyen una especie de segunda enseñanza (en los Estados Unidos, como en Inglaterra, no existe este grado a la manera como en Europa se entiende), y en las que se cursan Lenguas latina, francesa y alemana, Literatura, Filoso fía y Moral, Historia política, Geografía industrial y comercial, Teneduría de libros, Geometría y Trigonometría, Álgebra, Astronomía, Fisiología y Higiene, Dibujo arquitectónico, levantamiento de planos y otras materias más sobre las que hemos visto, en el párrafo precedente, que corresponden a la primera enseñanza propiamente dicha.

En todas las enseñanzas nombradas entran, como elemento importante para darlas, las Lecciones de cosas.

G. Francia.-La reorganización de la primera enseñanza, que ha dado por resultado el estado floreciente que hoy alcanza en la nación vecina esta rama de la Instrucción pública, parte de las leyes de 28 de Marzo de 1882 y de 30 de Octubre de 1886, y disposiciones dictadas para su ejecución. Según ellas, el programa vigente de la primera enseñanza comprende: Enseñanza moral y cívica; Lectura y Escritura; Lengua francesa; Cálculo con sistema métrico, Historia y Geografía, especialmente de Francia; Lecciones de cosas y las Primeras nociones científicas, principalmente en sus aplicaciones a la Agricultura; elementos de Dibujo, de Canto y de Trabajo manual, y Ejercicios gimnásticos y militares.

La aplicación de este programa, es como sigue:

EN LAS ESCUELAS MATERNALES (de párvulos), divididas en dos secciones: Primeros principios de educación moral; Ejercicios de lenguaje; Lecciones de cosas (conocimientos sobre objetos usuales; primeras nociones de Historia natural); Dibujo, Escritura y Lectura; cálculo, Geografía; Historia nacional (recitados); Ejercicios manuales (los froebelianos o elementales) y Canto con marchas, evoluciones, juegos libres y otros ejercicios físicos graduados.

EN LAS ESCUELAS ELEMENTALES (con cuatro divisiones o cursos: infantil, elemental, media y superior). El programa dicha se reparte y aplica en ellas en la siguiente forma:

Educación física.-Cuidados higiénicos y de asco; Gimnasia y Ejercicios militares, y Trabajos manuales (todos los froebelianos, con modelado y obras en alambre).

Educación intelectual.-Lectura; Escritura; Lengua francesa; Historia; Geografía; Instrucción cívica; Cálculo aritmético; Geometría; Dibujo de adorno; Elementos usuales de Ciencias físico-naturales (Lecciones de cosas) y Canto.

Educación moral.-Moral y particularmente la parte de ella que trata de los deberes (Deontología).

H. Inglaterra. a)-Los programas de estudios de las escuelas primarias inglesas adquirieron después de Abril de 1900, unidad y sencillez: actualmente comprenden:

PARA LAS ESCUELAS DE PÁRVULOS.-Instrucción conveniente en asuntos elementales; Lecciones sobre cosas usuales; Ocupaciones apropiadas y varias; Trabajos de aguja (o Dibujo), Canto y Ejercicios físicos.

PARA LAS ESCUELAS PRIMARIAS.-Asuntos esenciales: Inglés (com. prendiendo Lectura, Recitación, Escritura, Composición y la Gramática práctica); Aritmética; Dibujo, para los muchachos; Trabajos de aguja para las muchachas; Lecciones (comprendiendo las Lecciones de cosas) sobre Geografía, Historia y cosas usuales; Canto, debiendo aprenderse en lo posible, según la notación musical; Ejercicios físicos.

Y además uno o varios de los asuntos siguientes, según las necesidades locales y los medios económicos de que disponga la escuela: Álgebra, Geometría, Agrimensura, Mecánica, Física, Química, Fisiología animal, Higiene, Botánica, principios de Agricultura, Horticultura, Navegación, Latín, Francés, Galo (en el palo de Gales), Alemán, Estenografía, Economía doméstica o Ciencia doméstica.

Para las muchachas: Cocina, Lavado de ropa, Cuidado de la casa; para los muchachos: Jardinería, Trabajo manual.

b) AUSTRALIA Y NUEVA ZELANDA.-Los programas de las escuelas públicas, comprenden Escritura, Gramática, Geografía e Historia de Inglaterra y de la Australasia, Aritmética, Lecciones de cosas, Canto, Dibujo, y además la Gimnasia y los Ejercicios militares para los muchachos, y los Trabajos de aguja y de croché para las muchachas.

c) INDIA INGLESA.-En las escuelas donde la enseñanza se da en las diferentes Lenguas indígenas (Pátashálás), los niños aprenden Lectura, Escritura, Aritmética elemental, monedas, pesos y medidas, modos de establecer las cuentas y redactar cartas de comercio. En las demás escuelas la enseñanza comprende, además de estos conocimientos, otros de Geometría, Álgebra, elementos de Física y Química, Botánica, Historia, Geografía, etc. Las clases se dan siempre en la Lengua del país, pero el inglés se estudia como la segunda Lengua.

d) TRANSVAAL.-Los programas de enseñanza primaria compren den las materias siguientes: Historia sagrada, Lectura y Recitado, Lengua holandesa, Aritmética, Lecciones de cosas, Escritura, Canto, Historia de las Repúblicas Sudafricanas e Historia universal, Geografía, Lenguas vivas, Dibujo y Trabajos manuales. La enseñanza de las Ciencias físicas y naturales está sólo recomendada para las divisiones medias, pero sin carácter obligatorio.

I. Italia.-La enseñanza elemental comprende dos cursos: el inferior (obligatorio paralos niños de seis a nueve años), que dura tres años y se divide en tres clases, y el superior, que dura dos años y se divide en dos clases. El programa de materias abraza: Idioma nacional (Conversación, Lectura, Gramática, Dictado, Composición, Escritura y Caligrafía); Aritmética elemental y Sistema métrico; Historia, Geografía e Instrucción cívica (derechos y deberes del hombre y del ciudadano); Conocimientos varios (de Física, de Historia natural, de Industrias, Artes, Oficios, etc.); Dibujo; Gimnasia; Canto; Labores de aguja, corte y prendas de vestir para las niñas; y como no obligatorios Trabajo manual educativo y las prácticas agrícolas. La enseñanza religiosa tampoco es obligatoria: debe darse a los niños cuyos padres lo soliciten.

J. Japón.-Las principales materias en las escuelas elementales son: Moral, Lectura y Escritura china y japonesa; Composición, Aritmética, y cuando es posible la Gimnasia; en ciertos casos la Geografía y la Historia del Japón, el Dibujo, el Canto y los Trabajos manuales (la costura para las niñas). En las escuelas superiores se añade un estudio más completo de los caracteres chinos, la Geografía y la Historia de los países extranjeros, elementos de las Ciencias físico-naturales, la Geometría, una lengua extranjera, Nociones de Agricultura o de Comercio, y los Trabajos manuales. Se concede bastante lugar a las Lecciones de cosas.

K. Países de los Balcanes:

a) BOSNIA-HERZEGOVINA.-La primera enseñanza comprende las siguientes materias obligatorias: Religión, Lengua bosnia, Ciencias físicas y naturales, Cálculo, Geometría, Dibujo, Caligrafía, Canto, Gimnástica, y además, para las niñas, Trabajo manual y enseñanza ménagère. El alemán figura en los programas como materia facultativa.

b) BULGARIA.-Las materias que se enseñan hoy en las escuelas primarias búlgaras, donde actualmente no existe el curso superior (5.º y 6.º años), son las siguientes: Religión y Moral, Lengua búlgara, Eslavo, Escritura, Derecho, Aritmética, Historia natural, Dibujo, Canto, Trabajos manuales y Gimnasia.

La Historia, la Geografía y la Geometría no se estudian ahora a causa de la supresión del curso superior. El Trabajo manual consiste en la confección de obras de cestería, modelado y encuadernación.

c) SERVIA.-Los programas de estudio en las escuelas primarias, comprenden en la actualidad las materias siguientes: Religión, Lengua materna, Historia y Geografía nacionales, Conocimientos elementales de las Ciencias naturales, Aritmética y Geometría; Nociones de Agricultura; Escritura y Dibujo, Canto y Gimnasia. En las escuelas de niñas se cursa además el Trabajo manual y la Enseñanza ménagère.

L. Rusia.-Las materias que forman los programas de enseñanza de las escuelas primarias son distintas, según la clame de éstas. En las de una sola clase, iguales para las ciudades y aldeas, que son las más numerosas; dichas materias son: Religión, Lengua eslava, Lengua rusa, Lectura de manuscritos, Caligrafía y Aritmética; alguna vez se añade el Canto y la Gimnasia.

En las escuelas con dos clases (segunda categoría de los establecimientos de Instrucción primaria) se enseña Religión, Lengua rusa, Caligrafía, Aritmética, Historia, Geografía y Ciencias naturales, Cantos de la Iglesia y Dibujo lineal.

En las escuelas de la tercera categoría, que comprende las esencias primarias de todo género con un curso superior al de las escuelas con dos clases, el programa de enseñanza lo componen las materias siguientes: Religión, Lectura y Escritura, Lengua rusa y Lectura eslava, Aritmética, Geometría elemental, Dibujo lineal y de figura, Historia, Geografía, Historia natural y Física; Canto.

En muchas escuelas se da a los niños la enseñanza de la Jardinería y a las niñas la de Trabajos de aguja. En algunas provincias, las bálticas principalmente, se añade a las materias dichas el Trabajo manual educativo, que en 1900 se daba de una manera regular en más de 400 escuelas primarias.

Ll. Suiza.-Como cada Cantón tiene su legislación especial, cada uno tiene su peculiar plan de primera enseñanza. Pero el programa de materias varía poco entre los diferentes cantones, que en todos es casi el mismo para los niños y las niñas. Por lo mismo, basta con dar a conocer los siguientes programas:

DEL CANTÓN DE NEUFCHATEL.-Lengua francesa, Escritura, Aritmética, Geografía y esfeta, Historia, Canto, Dibujo, Elementos de Geometría y medición, Nociones elementales de las Ciencias naturales y de Economía agrícola, Gimnasia, Instrucción cívica para los niños, Economía doméstica y labores de aguja para las niñas. La enseñanza religiosa es facultativa, y se da, en los locales de la escuela por los respectivos sacerdotes, a los niños cuyos padres lo solicitan.

DE LA CIUDAD DE ZURICH.-Instrucción moral y religiosa, Lengua alemana, Aritmética, Geometría, Historia natural, Geografía, Historia nacional, Canto, Dibujo, Caligrafía, Gimnasia, y para las niñas labores de aguja.

DE LA DE BERNA.-Religión, Lengua maternal con Lectura y Escritura, Aritmética con el cálculo de las dimensiones, Elementos de teneduría de libros; Canto, Geografía e Historia, en particular de Suiza, con el desenvolvimiento de las instituciones constitucionales; Nociones más esenciales de Historia, natural, Dibujo, Ejercicios corporales para los niños y labores de aguja, para las niñas, para las que se recomienda la Gimnasia.

Cada día se generalizan más en las escuelas suizas los trabajos manuales, declarados obligatorios en el cantón de Ginebra.

70. La comparación de los programas generales de la enseñanza primaria sin dejar, ni mucho menos, de ser interesante, no tienen sino un valor relativo. Como antes de ahora se ha indicado (61), sirve de orientación respecto del concepto que en cada país se tiene da la primera enseñanza, del alcance que se le quiero dar y del sentido predominante acerca de lo que debe constituir el fondo de la cultura que ha de recibir la niñez; en ellos se dan puestos los jalones de esa cultura, y aun con frecuencia se bosqueja el ideal que se persigue. Pero se equivocaría mucho quien, por los meros enunciados de esos programas pretendiera apreciar el estado y calidad de la enseñanza de un país cualquiera.

En primer lugar, se necesita para ello conocer los Reglamentos en que con frecuencia se amplían, precisan y delimitan los enunciados de dichos programas, se expone el sentido con que han de desenvolverse y hasta se señalan los medios de acción (ciclismo, intuición, lecciones de cosas, excursiones, método activo, etc.) que los maestros han de emplear al efecto. Estos pormenores, a que raras veces descienden las leyes, y cuando lo hacen es en fórmulas muy sintéticas y generales, y como tales muy vagas, sirven para dar una idea más completa de la que puede adquirirse por el conocimiento de esos programas, del valor real de la enseñanza primaria en el país de que se trate.

Pero ni aun esto es suficiente. Para poder hacer con éxito la apreciación de que tratamos, se necesita saber cómo se aplican y desenvuelven en la práctica los programas y los preceptos administrativos a ellos concernientes. Escuelas regidas por un mismo programa y por iguales reglamentos dan resultados muy diferentes. El valor de la enseñanza depende, sobre todo, no sólo, como dice M. Levasseur, de la estima en que las poblaciones tengan la instrucción, de la duración del período escolar, del material de las escuelas y de los métodos pedagógicos, sino principal y esencialmente de las condiciones personales, del saber teórico, y de la habilidad práctica de los maestros: a tal maestro tal enseñanza, tal escuela. El programa mejor dispuesto y los preceptos de mejor orientación pedagógica, serán letra muerta si los llamados a aplicarlos no saben hacerlo o no ponen en ello la voluntad y la intención necesarias; en una palabra, si no son buenos maestros.

Esto invita a insistir en lo que tantas veces hemos dicho durante el decurso de esta obra, y señaladamente en el tomo VIII, a propósito de los diversos extremos que abraza la organización pedagógica de las escuelas: lo fundamental, lo esencial de la educación y la enseñanza depende ante todo de los maestros. Así, pues, para poder hacer la apreciación a que nos venimos refiriendo, para conocer con alguna apreciación a la verdad el estado y calidad de la enseñanza primaria en un país cualquiera, no basta con conocer el programa general, los preceptos administrativos a él y otros puntos de la organización escolar concernientes, los resultados de la estadística, etc.; es preciso saber cómo se desenvuelven los programas y esos preceptos se aplican, cómo son y cómo trabajan los maestros.

Y con esto no queremos decir que no deban estimarse los demás factores apuntados en los precedentes párrafos; todos ellos son necesarios y tienen importancia en cuanto que contribuyen a integrar el organismo de la primera enseñanza, al que algunos, como el programa y los preceptos administrativos indicados dan la base, orientación y sentido; pero este organismo no da de sí sino resultados mediocres, frutos secos, sin el impulso vivificador que le comunican los buenos maestros.

El valor, pues, que tienen el conocimiento y la comparación de los programas generales de primera enseñanza para apreciar la de un país cualquiera, no puede tomarse como absoluto, sino en un sentido de relatividad. Dicho programa es como el indicador del estado de adelanto de un pueblo y de sus aspiraciones respecto de la cultura elemental, al menos de las aspiraciones y sentido, en ese punto, de sus estadistas y pensadores.

71. Consideraciones previas.-72. La enseñanza obligatoria en nuestra legislación: la ley de Instrucción pública de 1857 y los Códigos penal y civil respecto de ella.-73 El Real decreto de 23 de Febrero de 1883 y preceptos administrativos dictados para su ejecución.-74. Disposiciones confirmatorias del principio de la obligación del Decreto de 26 de Octubre de 1901. Novedad que introducen respecto de la edad escolar.-75. Libertad de los padres de familia de dar a sus hijos la enseñanza donde mejor les parezca y de elegir escuela entre las públicas.-76. La ley de 1873 y otras disposiciones sobre el trabajo de los niños, al respecto de la obligación escolar.-77. La enseñanza obligatoria en las legislaciones extranjeras.-78. De la gratuidad en las mismas.-79. Ídem en la de España.

71. La enseñanza obligatoria y la enseñanza gratuita son los grandes medios, directo el uno e indirecto el otro a que, en casi todos los pueblos civilizados se ha acudido para difundir la instrucción. En todas las legislaciones escolares se registran consignados esos principios de una manera más o menos terminante y absoluta, y no hay estadista, sociólogo y pedagogo que no los tome en cuenta al proponer los medios de extender en sus respectivos países la cultura elemental. Obligación y gratuidad: he aquí los conceptos que se ofrecen constantemente a los legisladores y reformadores de la primera enseñanza al tratar de los medios más adecuados para divulgarla y hacer efectiva la asistencia escolar. No es extraño, por tanto, que ambos principios hayan sido y sean objeto de controversia en todas partes, y que se les estudie desde todos los puntos de vista en que pueden ser examinados.

Nosotros nos limitaremos en este capítulo a considerarlos sola y exclusivamente desde el punto de vista del hecho, es decir, a ver de qué manera y con qué alcance se hallan consignados en nuestra legislación escolar y en las de otros países, estableciendo las consiguientes comparaciones, puesto que en otro lugar de la presente obra los hemos estudiado en los demás respectos³⁸. Al presente sólo nos incumbe exponer lo que las disposiciones oficiales prescriben, así en España como en el extranjero, acerca de la obligación y la gratuidad de la primera enseñanza.

72. La enseñanza obligatoria tiene en España un abolengo muy respetable, pues la encontramos consignada en la Constitución memorable de 1812: salvo Prusia y algunos otros Estados alemanes, ningún país puede referirla a fecha más antigua. Pero esto no pasó de ser una mera declaración de principios (cual tantas otras consignadas en el Código de Cádiz), como no dejaron de tener el carácter de mera recomendación los medios señalados en el artículo 26 del Plan de estudios de 1838 para «estimular a los padres y tutores al cumplimiento de este deber importante» (procurar a sus hijos o pupilos la instrucción elemental). Hasta la ley de 1857 no se ha establecido en nuestra legislación escolar de una manera terminante, preceptiva y con sanción penal la enseñanza obligatoria. De conformidad con la base 6.ª, por la que se prescribía «que la enseñanza pública primaria sea obligatoria para todos», se dispone en dicha ley lo que sigue, que no ha dejado de estar vigente, aunque sí de cumplirse:

Art. 7.º La primera enseñanza elemental es obligatoria para todos los españoles. Los padres y tutores o encargados enviarán a las escuelas públicas a sus hijos y pupilos desde la edad de seis años hasta la de nueve, a no ser que les proporcionen suficientemente esta clase de instrucción en sus casas o en establecimiento particular.

Art. 8.º Los que no cumplieren con este deber habiendo escuela en el pueblo o a distancia tal que puedan los niños concurrir a ella cómodamente, serán amonestados y compelidos por la autoridad, y castigados en su caso con la multa de 2 hasta 20 reales.

Como sanción de dichos preceptos debe considerarse el artículo 603 del Código penal vigente, en el que se lee:

Serán castigados con la pena de cinco a quince días de arresto y reprensión:

5.º Los padres de familia que abandonen sus hijos, no procurándoles la educación que requiera su clase y sus facultades permitan.

6.º Los tutores, curadores o encargados de un menor de quince años que desobedecieren los preceptos sobre instrucción primaria obligatoria o abandonasen el cuidado de su persona.

Todos los Códigos penales extranjeros se expresan en análogos términos e imponen penalidades por el estilo: la multa, o en su defecto el arresto. Conviene tener presente que en los Códigos civiles se establece la obligación para los padres, tutores o encargados de educar a sus hijos, definiéndola en términos parecidos a como se hace en el nuestro vigente, del que importa, a nuestro objeto conocer los siguientes artículos:

Art. 142. Se entiende por alimentos todo lo que es indispensable para el sustento, habitación, vestido y asistencia médica, según la posición social de la familia.

Los alimentos comprenden también la educación o instrucción del alimentista cuando es menor de edad.

Art.155. El padre, y en su defecto la madre, tienen respecto de sus hijos no emancipados:

1.º El deber de alimentarlos, tenerlos en su compañía, educarlos o instruirlos con arreglo a su fortuna y representarlos en el ejercicio de todas las acciones que puedan redundar en su provecho.

2.º La facultad de corregirlos y castigarlos moderadamente.

73. Tales son los preceptos fundamentales que pueden invocarse, por lo que a nuestra legislación respecta, en favor de la enseñanza obligatoria. Claro es que los que más de lleno entran en nuestro objeto son los contenidos en la ley de Instrucción pública, de los que los demás (señaladamente los del Código penal) parecen consecuencia de aquéllos o dictados para sancionarlos, sobre todo si se recuerdan las fechas de unos y otros. De todos modos, y siempre teniendo en cuenta dicha sanción, debemos contraernos a los preceptos de la ley de 1857, a fin de ver cómo han sido desenvueltos y en qué medida se han practicado.

Es inútil buscar en el fárrago enorme de nuestra legislación escolar disposición alguna que revele siquiera propósito de desenvolver los arts. 7.º y 8.º, copiados, de dicha ley hasta 1883³⁹. Disposiciones parciales reproduciendo el texto de estos artículos y declarando que deben cumplirse: he aquí todo. Pero en ese año se comenzó a hacer lo que hace tiempo era obligado haber hecho, expidiéndose un Real decreto, que tiene la fecha del 23 de Febrero, y en el que, con disposiciones generales para la aplicación de los referidos artículos de la ley, se prescribieron algunos medios directos o coercitivos y otros indirectos en consonancia con los mismos artículos y los del Código penal pertinentes a esta materia los copiados más arriba, que dieron lugar a otras disposiciones administrativas, que, por lo mismo que son las únicas dictadas en tan importante asunto, importa conocer a la par que el referido Decreto de 23 de Febrero de 1883, cuyas disposiciones estudiaremos seccionándolas en los tres grupos que quedan indicados, a saber: a) Disposiciones generales de ejecución para aplicar el principio de la enseñanza obligatoria. b) Medios coercitivos. c) Medios indirectos.

a) Las disposiciones generales de ejecución para aplicar el precepto legal de la enseñanza obligatoria contenidas en el mencionado Decreto de 23 de Febrero de 1883, son las expresadas en los siguientes artículos:

Art. 1.º Las Juntas locales de primera enseñanza formarán todos los años en el mes de Diciembre un empadronamiento o censo general de los niños y niñas residentes en los respectivos términos municipales y comprendidos dentro de la edad escolar que fija el art. 7.ºde la ley de 9 de Septiembre de 1857. De este censo remitirán dos ejemplares a la Junta provincial respectiva, la cual a su vez elevará uno a la Dirección general de Instrucción pública en el mes de Enero siguiente.

Art. 2.º Los maestros y maestras de instrucción primaria formarán en los meses de Abril y Octubre de cada año, y entregarán al Presidente de la respectiva Junta local de enseñanza, una matrícula de los niños y niñas que hayan asistido a su escuela en el semestre anterior, expresando las notas de puntualidad que cada uno de los matriculados hubiere merecido. Las Juntas locales de primera enseñanza, tan pronto como reciban de los maestros y maestras la matrícula mencionada, remitirán un duplicado a la Junta provincial para que ésta dirija el ejemplar correspondiente a la Dirección de Instrucción pública.

Art. 3.º Los Alcaldes mandarán poner de manifiesto a los Inspectores de primera enseñanza, cuando practiquen la visita de las escuelas de su territorio, los registros de multas que hubiesen impuesto en cumplimiento de la ley de 1857. Los Jueces municipales decretarán igualmente la exhibición ante aquellos funcionarios de los juicios de faltas celebrados durante el año por los hechos que castigan los núms. 5.º y 6.º del art. 603 del Código penal.

Art.4.º Los Inspectores de primera enseñanza formarán en los meses de Junio y Diciembre de cada año un estado comparativo de los empadronamientos de niños y niñas comprendidos en la edad escolar, y de las matrículas de los pueblos respectivos, y lo remitirán a la Dirección acompañado de un informe en que expliquen las causas probables de la mayor o menor observancia del art. 7.º de la ley de 9 de Septiembre de 1857, y propongan los medios necesarios para procurar el concurso de alumnos a las escuelas, cuidando particularmente de expresar si las autoridades locales cumplen en este punto sus deberes.

Art. 5.º Los Inspectores de primera enseñanza que sin causa justificada faltasen a las prescripciones de este Decreto, serán separados de sus cargos. La Dirección cuidará igualmente de estimular la acción del ministerio fiscal contra aquellas autoridades que descuidaren el castigo de las faltas cometidas por los padres y tutores en lo tocante a la instrucción primaria de sus hijos o pupilos.

b) En cuanto a los medios coercitivos, en las precedentes disposiciones generales quedan recordados, señalando la manera de hacerlos efectivos, los consignados en la ley de Instrucción pública y en el Código penal: la multa, el arresto y la reprensión. En las mismas disposiciones se establece el procedimiento que debe seguirse para facilitar la imposición de esas penas y para que la Administración central tenga los datos necesarios, a fin de poder apreciar si se cumple el precepto de la enseñanza obligatoria y los resultados de las medidas adoptadas para su aplicación. Por esos datos puede juzgarse también de la eficacia de éstas y del mayor o menor celo que para ponerlas en práctica desplieguen los funcionarios a quienes compete su ejecución. Todo esto, que debió hacerse inmediatamente de publicada la ley de 1857, tiene carácter general como derivado de los preceptos contenidos en el art. 7.º de esta ley, y en el 603 del Código penal, a los que ya era hora de prestar alguna atención.

Pero en el Decreto de 23 de Febrero de 1883 se establecen, además de los que acaban de señalarse, otros medios coercitivos. En él se dispone lo siguiente:

Art.10. Todo funcionario público, tanto del Estado como de la Provincia o del Municipio, cuyo sueldo o haber no exceda de 1.500 pesetas anuales⁴⁰, está obligado a acreditar ante los jefes inmediatos que ha dado o da a sus hijos mayores de seis años, en escuela pública o privada, o en enseñanza doméstica, la instrucción que determina la ley en sus arts. 2.º, 3.º y 5.º (V. el núm. 64), según los casos⁴¹. Los que en adelante fuesen nombrados para aquellos cargos no podrán tomar posesión de sus destinos sin cumplir lo prevenido en el párrafo anterior. Los peones camineros y cualquier otro empleado cuya residencia se halle situada en condiciones que haga difícil o peligrosa la asistencia de sus hijos a las escuelas, podrán quedar exceptuados del cumplimiento de este Decreto a propuesta de sus jefes respectivos.

Art. 12 (el 11 era de carácter transitorio). Los empleados que justifiquen haber cumplido los deberes que este Decreto les impone, sólo podrán ser separados por falta en el desempeño de su cargo, oyéndoles previamente en expediente instruido al efecto. (Este artículo entraña un medio indirecto más que coercitivo.)

Art. 13. Los jefes inmediatos de estos empleados cuidarán de que sus subalternos no eludan las precedentes disposiciones, y en su caso propondrán la separación de los infractores.

Como fácilmente se advierte, las disposiciones que acaban de transcribirse van encaminadas a los padres contra los que el Gobierno tiene medios directos de proceder, exigiéndoles condiciones para el desempeño de los cargos públicos, lo cual entra en el círculo de sus atribuciones, aunque el principio de la enseñanza obligatoria no tuviere la sanción legal que tiene por la ley de Instrucción pública y el Código penal: «para utilizar tus servicios, dice el Estado, precisa que tú cumplas estas condiciones que yo exijo». En esta misma razón se funda, por ejemplo, la denegación de ciertos beneficios gratuitos a los contraventores de dicho principio.

Para la más pronta y cabal ejecución de los arts. 10, 11, 12 y 13 (a que acabamos de referirnos) del Decreto de 23 de Febrero de 1883, se dictó por la Presidencia del Consejo de Ministros una Real orden, fecha 1.º de Junio del mismo año, en la que se dispone:

2.º No se abonarán haberes a los funcionarios que en adelante fuesen nombrados, hasta que justifiquen lo dispuesto en la prevención primera.

3.º Quedan exceptuados del cumplimiento de las prevenciones anteriores los empleados o dependientes a que se refiere la última parte del art. 10 del mencionado Decreto (aquellos cuya residencia haga difícil o peligrosa la asistencia de sus hijos a las escuelas).

4.º El certificado será expedido a petición de los interesados por los maestros o por las maestras de las escuelas públicas, o por los de las escuelas privadas, siempre que éstos tengan el título profesional propio de su respectiva clase y grado, gratuitamente por los primeros, en el papel que corresponda y con el V.º B.º del alcalde y el sello de la alcaldía respectiva.

5.º Si los niños o niñas reciben o han recibido la enseñanza doméstica, los interesados los presentarán a examen ante el maestro o maestra de la correspondiente escuela pública, quienes están obligados a verificar el acto, y a expedir el certificado gratuitamente, cómo en el caso anterior⁴².

c) Los medios indirectos o estimulantes que se prescriben en el referido Decreto de 23 de Febrero de 1883 para fomentar la asistencia a las escuelas y, en lo tanto, para hacer efectiva, sin acudir a los coercitivos, la obligación escolar, son los que se determinan en los artículos siguientes:

Art. 6.º Los maestros y maestras que lograsen aumentar de un modo constante la matrícula de sus respectivas escuelas, o conservasen el máximum de que sean susceptibles, si a la vez obtienen y acreditan debidamente que los alumnos asisten con la debida asiduidad, tendrán derecho a los siguientes premios:

Primero. Gratificación pecuniaria en relación con los resultados obtenidos y el sueldo que disfruten.

Segundo. Calificación especial de méritos, que surtirá efectos en el escalafón para el aumento gradual de sueldo, y será preferida sobre todas las demás que señalan las disposiciones vigentes en los concursos de ascenso y traslado.

Tercero. Ser propuesto a este Ministerio (el de Fomento; hoy de Instrucción pública y Bellas Artes), para distinciones honoríficas.

Art. 7.º Las Juntas locales, en sesión convocada expresamente una vez cada año, teniendo a la vista los libros y antecedentes que juzguen necesarios, y apreciando las circunstancias favorables y desfavorables que puedan influir en los resultados obtenidos por los maestros y maestras de la localidad, acordarán si éstos se han hecho acreedores a premio, y elevarán en su caso la oportuna propuesta con los necesarios justificantes. El Ministerio de Fomento, a consulta del Real Consejo de Instrucción pública, y previo informe de las Juntas provinciales, concederá los premios a que los maestros se hayan hecho acreedores.

Art. 8.º En los Presupuestos generales del Estado se incluirá un crédito especial destinado al pago de los premios pecuniarios que establece el art. 6.º Además las Juntas provinciales y locales procurarán obtener de las Diputaciones y Ayuntamientos los fondos que juzguen necesarios para coadyuvar por su parte al mismo fin. Igualmente señalarán y adjudicarán anualmente uno o más premios a los padres pobres que mayor sacrificio hubiesen hecho para que sus hijos asistiesen con puntualidad a las escuelas públicas.

Art. 9.º Las Juntas provinciales y locales y los Inspectores de primera enseñanza que más celo muestren en aumentar la concurrencia a las escuelas, serán objeto de distinciones especiales y honoríficas por parte del Gobierno.

Desgraciadamente no se han puesto ni tratado de poner en práctica estos medios indirectos por lo que respecta a los padres, las Juntas locales y provinciales, y los Inspectores; en cuanto a los maestros, se dispuso por el art. 10 del Decreto de 5 de Octubre de 1883 lo siguiente:

Los premios que con arreglo al art. 6.º del Real decreto de 23 de Febrero último habrán de concederse a los maestros y maestras, se fijarán tomando por base el número de alumnos que concurran y en comparación con los comprendidos en el censo escolar. Podrán ascender hasta 10 pesetas anuales por cada alumno pobre de los que figuren en la matrícula y haya asistido a la escuela durante diez meses a lo menos.

Serán reputados pobres aquellos niños cuyos padres tengan esta consideración en el Ayuntamiento para los efectos de la asistencia médica gratuita.

Los maestros pasarán anualmente a los Alcaldes dos listas de los alumnos matriculados que hayan asistido a su esencia.

Una de estas listas se archivará en la Secretaría y la otra quedará expuesta al público durante el mes siguiente. Con vista de estas relaciones y las reclamaciones o protestas que se hubiesen hecho, las Juntas locales propondrán a las provinciales en Diciembre de cada año los premios de que en su concepto se hubiesen hecho dignos los maestros.

La Dirección, teniendo en cuenta esas propuestas y el informe que sobre ellas emitan los Inspectores de provincias, atorgará o negará los premios, fijando prudencialmente su número y cuantía.

Cualquier alteración de la verdad, cometida en las listas mensuales de asistencia, podrá ser perseguida y castigada con arreglo a las prescripciones del cap. IV, sección 2.ª, tít. 13, libro 2.º del Código penal⁴³.

74. El Real decreto de 26 de Octubre de 1901, por el que, como hemos dicho, se reorganiza en términos bastante radicales nuestra primera enseñanza, confirma el principio de la obligación escolar, si bien nada dice respecto de los medios de sanción, sin duda por no alterar lo establecido en la ley, o por dejarlo para nuevas disposiciones. Así, pues, en lo tocante a la obligación, el citado Decreto deja las cosas tal como las dejaran establecidas la ley de 1857 y el Decreto de 1883.

En lo que sí ha introducido novedad, y de importancia, el mencionado Decreto de 1901, es en lo tocante al tiempo que debe durar para los niños la asistencia obligatoria a la escuela, o, en otros términos, en lo que se dice la edad escolar, que, según la citada ley, es de los seis a los nueve años de edad, y por el Decreto de que tratamos se hace extensiva hasta los doce; es decir, se aumenta en tres años el período obligatorio de asistencia a la escuela primaria.

Esta innovación ha sido excelentemente recibida y pues constituía en España una verdadera e imperiosa necesidad. Contados son los países en que el período de asistencia escolar es de sólo tres años, como prescribe la ley de 1857. Según veremos más adelante, lo más común es prorrogarlo hasta la edad de doce, trece o catorce años; esto sin contar con lo que sucede en algunos puntos de Alemania y los Estados Unidos de América, en que se extiende hasta los diez y seis y más años de edad. Sin ir tan lejos, no puede desconocerse que el período comprendido entre los seis y los nueve años de edad es excesivamente corto, por precoces que se suponga a los niños, máxime en países como el nuestro, en que tan lamentablemente se abusa de las fiestas y asuetos, y en que la legislación apenas da medios para corregir la irregularidad en la asistencia a las escuelas.

Es, pues, un buen paso, un progreso positivo y muy estimable el que en este punto representa el susodicho Decreto de 26 de Octubre de 1901, cuya parte dispositiva concerniente a los extremos que nos ocupan, es como sigue:

Art. 5.º La primera enseñanza se dará gratuitamente en todas las escuelas públicas a los niños cuyos padres no puedan pagarla, siendo obligatoria en sus grados elemental y superior para todos los españoles.

Art. 6.º Los padres y tutores o encargados enviarán a las escuelas públicas elementales o superiores a sus hijos o pupilos desde la edad de seis años hasta la de doce, a no ser que justifiquen cumplidamente que les proporcionan esta clase de enseñanza en sus casas o en establecimientos particulares, que han comenzado otras carreras superiores o que se hallan comprendidos en las excepciones reglamentarias.

75. El precepto de la obligación no supone en nuestra legislación, como no lo supone en las extranjeras, la asistencia forzosa de los niños a las escuelas sino la de dar a estos la enseñanza; si bien no ha entrado en nuestras prácticas ni se ha determinado en nuestra legislación la manera de probar este extremo, sin duda porque son entre nosotros desconocidos el examen de prueba y el correspondiente certificado de primera enseñanza. Los padres son dueños de dar a sus hijos la enseñanza en sus casas, en escuelas privadas o en escuelas públicas. Aun respecto de éstas tienen el derecho de elección conforme a nuestros preceptos administrativos.

La libertad que tienen las familias para elegir la escuela a que hayan de enviar a sus niños está naturalmente limitada por el número de escuelas que existan en la respectiva localidad: en donde sólo haya una escuela de la clase correspondiente, no hay más remedio que mandar a ella el niño si no recibe la enseñanza en el hogar doméstico. Pero donde haya varias, pueden los padres llevar sus hijos a la que prefieran, aunque sea de barrio o distrito diferente al en que se halle domiciliado. Ni la ley ni otras disposiciones limitan este derecho, que, por otra parte, reconoce la Real orden de 3 de Julio de 1878, al afirmar, como terminantemente lo hace, «la libertad que tienen y deben tener los padres de elegir para sus hijos el maestro que les inspire más confianza».

76. Aunque no se trate de una ley propiamente escolar, debe considerarse aquí la de 24 de Julio de 1873 relativa al trabajo de los niños menores de diez años, pues en ella se sanciona el principio de la enseñanza obligatoria, según puede verse por lo que se dispone en su artículo 5.º, que dice así:

Art. 5.º Los establecimientos de que habla el art. 1.º (fábricas, talleres, fundiciones o minas, de los que son excluídos los niños y niñas menores de diez años) situados a más de cuatro kilómetros de lugar poblado, y en los cuales se hallen trabajando permanentemente obreros y obreras mayores de diez y siete años, tendrán obligación de sostener un establecimiento de instrucción primaria, cuyos gastos serán indemnizados por el Estado. En él pueden ingresar los trabajadores adultos y sus hijos menores de nueve años.

Es obligatoria la asistencia a esta Escuela durante tres horas por lo menos, para todos los niños comprendidos entre los nueve y trece años, y para todas las niñas de nueve a catorce⁴⁴.

Nada se hizo para aplicar estos preceptos hasta 1900, en que se expidieron un Real decreto (25 de Mayo) y una Real orden (30 de Julio) dictados para aplicar la ley de 13 de Marzo del mismo año mandando establecer, a los respectivos patronos, gerentes y directores, escuelas de enseñanza elemental en las fábricas, talleres, industrias y explotaciones, y obligándolos a conceder a los jóvenes menores de diez y ocho años que trabajen en ellos, una hora para que adquieran la instrucción elemental. Estas disposiciones, debidas a la iniciativa del Sr. García Alix, Ministro a la sazón de Instrucción pública y Bellas Artes, han quedado incumplidas: cual tantas otras de la misma época, se consideran como letra muerta; al menos, nada se ha hecho para que se practiquen.

77. He aquí algunas noticias referentes al modo de consignarse y desenvolverse el principio de la enseñanza obligatoria en las legislaciones escolares extranjeras⁴⁵.

A. Europa.-Se halla consignado dicho principio de una manera terminante en casi todos los países; pero no en todos se aplica con igual resolución y eficacia, según se verá por lo que sigue:

a) ALEMANIA.-Desde muy antiguo tienen establecida la obligación escolar todos los Estados que forman el gran Imperio germánico, en los cuales ha entrado ese principio a formar parte de las costumbres, y puede decirse que es vívido. En Prusia, la Constitución fija los puntos fundamentales del sistema de educación nacional, siendo uno de ellos la obligación escolar, la que según la ley vigente se extiende de los seis a los catorce anos cumplidos; se imponen penas severas para los infractores, que apenas se aplican, pues la regla es universalmente observada sin dificultad. Lo mismo puede afirmarse del Reino de Sajonia, donde la obligación se halla impuesta de antiguo y últimamente por la ley de Abril de 1873 y un Decreto, ministerial de Agosto de 1874; desde 1869 alcanza la obligación hasta las escuelas de adultos. En el Gran ducado de Hesse, sucede otro tanto, aplicándose a la compra de libros escolares el importe de las multas impuestas a los contraventores del precepto, los cuales, en caso de insolvencia, son castigados con la prestación de jornales y la prisión. En Baviera es obligatoria la escuela diaria para los niños de seis a trece años, y la complementaria (escuela de los domingos y días feriados) hasta los diez y seis, bajo la pena de multa, y en caso de reincidencia, de prisión. En Wurttemberg, la obligación se extiende de los siete a los catorce años, quedando también obligados los jóvenes a asistir a la de domingo o repetición, hasta los diez y ocho. Análogos preceptos siguen en los demás países alemanes.

b) AUSTRIA-HUNGRÍA.-En cuanto a Austria, no obstante la libertad que la ley deja a las provincias (leyes provinciales), la obligación escolar, que data de 1774, alcanza, según la ley de 14 de Mayo de 1869, a los niños comprendidos en la edad de seis a catorce años, imponiéndose a los infractores (padres, tutores y dueños o patronos de fábricas, industrias, manufacturas, etc.) una multa de 10 a 20 florines y a los insolventes de uno a cuatro días de prisión. En Hungría, según la ley de 5 de Diciembre de 1868, están obligados los niños a asistir a la escuela durante nueve años: de seis a trece de edad a la escuela primaria cotidiana, cuyas clases están abiertas veinte horas por semana, y de trece a quince, a la escuela primaria complementaria, donde sólo permanecen nueve horas por semana en invierno y dos en verano.

c) BÉLGICA Y HOLANDA.-En ninguno de estos países la ley hace obligatoria la primera enseñanza, lo que sin duda es debido a las discusiones entabladas, y que tanto han enconado los ánimos de una y otra parte, acerca del carácter confesional o neutro que debe tener la escuela. En Bélgica se han hecho intentos infructuosos para llevar el principio a la legislación escolar, y hay en favor de él una corriente de opinión en la que figuran los pedagogos y personas de mayor y más sana cultura en materia de enseñanza. En Holanda sucede también esto, y además la ley autoriza a los municipios para conceder recompensas que estimulen la frecuentación escolar, y a negar la asistencia pública a las familias cuyos niños no vayan a la escuela; estas autorizaciones vienen en último término a sancionar el principio de la obligación.

d) ESTADOS DEL NORTE.-En estos países, tan adelantados en materias de enseñanza, la obligación escolar data de muy antiguo. En Suecia es absolutamente obligatoria la primera enseñanza para todos los niños comprendidos en la edad de siete a catorce años inclusive; los infractores del precepto son condenados a pagar los gastos de sostenimiento de sus hijos a las personas con quienes sean colocados para que cumplan el deber legal de enviarlos a la escuela, y si se trata de patronos, dueños de fábrica o talleres, etc., a pagar una multa de 50 francos. En Noruega la enseñanza es obligatoria para los niños de las ciudades comprendidos en la edad de siete a quince años, y para los de la campiña de ocho a quince, imponiéndose a los padres, tutores, patronos, etc., que infrinjan el precepto, las mismas penas que en Suecia, y para los padres, además, multas que pueden ser hasta de 30 francos. En Dinamarca todo niño debe presentarse en la escuela al comienzo del semestre en que cumpla siete años y no puede abandonarla hasta el fin del en que haya cumplido catorce; la duración de la asistencia a la escuela que, como se ve, es de siete años, se ha aumentado recientemente, pues antes podían los padres retirar a sus hijos de ella al cumplir los trece años de edad, y aun al verificar la primera comunión: las faltas de asistencia se castigan con multas, que pueden subir a una corona por día, y en caso de insolvencia, con prisión.

e) FRANCIA.-En virtud de la ley de 28 de Marzo de 1882, la primera enseñanza es obligatoria para los niños comprendidos en la edad de seis a trece años cumplidos; la misma ley ha instituido comisiones municipales de escuelas, encargadas de vigilar el cumplimiento de la ley y promover la asistencia escolar. Estas comisiones están facultadas para imponer a los padres, tutores, etc., infractores del precepto, penas que consisten: 1.º, en amonestaciones hechas en la sala de actos de la Alcaldía ante la respectiva comisión escolar; 2.º, en caso de reincidencia, en la publicación durante quince días o un mes, a la puerta de la Alcaldía, del nombre del infractor; y 3.º, en las penas de policía, impuestas por el juez de paz y determinadas en el Código penal, consistentes en multa de 1 a 15 francos y en cinco días de prisión, como máximo.

f) GRAN BRETAÑA.-Es el país que más ha repugnado el principio de la enseñanza obligatoria, que desde el acta de 1870 se va introduciendo, cada vez con mayor resolución, en Inglaterra y el país de Gales. Según ella, la de 1876 y las leyes de 26 de Agosto de 1880 y 22 de Septiembre de 1893, las autoridades escolares, mejor dicho, los School boards, están facultadas para obligar a los padres, so pena de multa, a enviar sus hijos de cinco a catorce años a la escuela, y tienen el deber de publicar reglamentos sobre la obligación escolar. Está prohibido a los patronos emplear en sus industrias niños menores de catorce años que no posean el certificado de los estudios primarios. Las autoridades se hallan facultadas para detener a los niños vagabundos y enviarlos a las Industrial Schools, que son escuelas-talleres con carácter correccional. Los padres tienen el derecho de elegir la escuela que hayan de frecuentar sus hijos. La legislación de Escocia está inspirada en la inglesa, también puede imponerse a los contraventores de la obligación escolar (padres y patronos de industrias) la multa indicada y en su defecto la prisión, que no puede exceder de tres días: estas penas las impone el juez, previa denuncia de las autoridades escolares. Un acta de 1892 autoriza en Irlanda en ciertos casos al departamento de educación nacional a decretar o provocar el establecimiento de la enseñanza obligatoria, pero la insuficiencia de recursos y la resistencia de muchas autoridades locales han entorpecido la acción del Departamento; sin embargo, muchas ciudades (43 en 1894) tienen adoptada y hacen efectiva la obligación escolar.

g) ITALIA.-En Italia la ley de 15 de Julio de 1877, confirmatoria de muchas disposiciones de la orgánica de 1859, prescribe la obligación para los padres de familia de enviar a la escuela pública a sus hijos que no reciban instrucción en otra parte, comprendidos en la edad de seis a nueve años, y hasta los diez, cuando el alumno no es aprobado en un examen de las materias que comprende el curso elemental inferior obligatorio. Los infractores del precepto pueden ser multados desde 0,50 hasta con 10 liras, y no podrán recibir sueldo ni emolumento alguno de fondos públicos (municipales, provinciales o generales) ni licencia para usar armas; la ley de 1859 autorizaba además la prisión. Los Alcaldes están obligados a formar anualmente el censo de los niños comprendidos en la edad escolar. La obligación alcanza, no sólo a las familias, sino a los directores de establecimientos de beneficencia y a cuantas personas tengan bajo su dominio y dependencia niños de esa edad.

h) PENÍNSULA DE LOS BALCANES.-Las circunstancias políticas que desde hace años traen tan perturbados a estos pueblos son causa de que la enseñanza pública se halle en ellos muy atrasada y de que las leyes a ella referentes tengan escasa eficacia. Uno de los que más esfuerzos han hecho desde su constitución en Estado independiente es Rumania o Principados danubianos (Moldavia y Valaquia), cuya Constitución (1866), confirmatoria en este punto de la ley de 1864, prescribe la enseñanza primaria obligatoria; la edad para la frecuentación de las escuelas es de ocho a doce años, y la falta de cumplimiento se castiga con multa a los padres, tutores, etc. En Servia es obligatoria la enseñanza primaria por la ley reorganizándola de 1882. Como Montenegro también la dictó Bulgaria (ley de 1879) inmediatamente después de su emancipación⁴⁶. En fin, desde 1847 existe la obligación en Turquía, y desde algún tiempo antes en Grecia, cuya ley está basada en la francesa de 1833 y en el sistema bávaro; la edad escolar abraza de los cinco a los doce años.

i) PORTUGAL.-Como en España, la obligación escolar se halla consignada en la ley desde mucho tiempo ha (1844), pero realmente no se practica. Según la ley de dicho año, los niños estaban obligados a asistir a la escuela pública, caso de no recibir la enseñanza elemental en otra parte, de los seis a los quince años, y los infractores eran castigados con multa y la privación de derechos políticos. Desde dicha época acá se han sucedido varias leyes reorganizando la primera enseñanza, y la edad escolar ha quedado reducida a la de seis a nueve años.

j) RUSIA.-La primera enseñanza no es obligatoria; la asistencia a la escuela es potestativa en el territorio del imperio, excepción hecha de Finlandia, las provincias bálticas y los territorios de los cosacos del Ural y de Kaubague; pero desde hace tiempo se buscan los medios de hacerla obligatoria, cuya tendencia puede observarse en distintos decretos del Gobierno.

k) SUIZA.-Aunque cada cantón tiene su especial legislación de enseñanza, puede decirse que en todos existe consignado y se practica el principio de la obligación. La edad escolar, es decir, el tiempo que los niños deben asistir a las escuelas, es de los seis a los doce años en unos cantones, hasta los catorce en otros, y hasta los quince en los más. Las penas que se imponen a los padres o tutores infractores son, poco más o menos, las más corrientes en Alemania: amonestaciones, multas (desde 50 céntimos hasta 10 y aun 70 francos) y prisión; es de advertir, que estas penas se imponen frecuentemente por la menor falta de asistencia a la escuela de los niños ya inscritos en ella.

B. América.-Por todo el Nuevo Continente, cuyos pueblos se han esforzado y esfuerzan mucho, desde Norte a Sur, por tener un buen sistema escolar, que en algunos es muy floreciente, se halla bastante generalizada la enseñanza obligatoria, como puede colegirse de las siguientes indicaciones.

a) AMÉRICA SEPTENTRIONAL.-En el Canadá, que en lo tocante a enseñanza sigue el sistema inglés, y cuyas provincias tienen su peculiar legislación escolar, se halla generalizada la instrucción obligatoria, que en la provincia de Ontario existe desde 1871, y se refiere a los niños comprendidos en la edad de ocho a catorce años, y en la de Columbia a los de edad de siete a doce años. En los Estados Unidos se halla también muy admitida y generalizada la obligación escolar: la mayoría de los Estados la consignan en sus leyes y reglamentos particulares, en unos para los niños comprendidos en la edad de ocho a trece, de ocho a catorce y aun hasta los quince y diez y seis en algunos; las penas que se imponen a los infractores consiste en multa; las autoridades escolares están facultadas para enviar a un establecimiento de enseñanza y de reforma a los vagabundos de cinco a diez y seis años que no concurren a una escuela. La obligación escolar es mirada en Norte América con cierto recelo, desconfiándose de su eficacia práctica. En Méjico la tienen también consignada en su legislación la mayoría de los Estados, pero la aplican con bastante desigualdad y escaso rigor.

b) AMÉRICA CENTRAL.-Es obligatoria la primera enseñanza en Guatemala para los niños de seis a doce años de edad, y en el Salvador para los niños de seis a catorce y las niñas de seis a doce. También lo es en Costa Rica sólo para las escuelas urbanas y urbano-rurales, cuyos estudios duran siete años; en las rurales (cuatro años de estudio) no lo es.

c) AMÉRICA MERIDIONAL.-En la Argentina la obligación de asistir los niños a la escuela es de ocho años, de los seis a los catorce de edad, como regla general; en la capital, territorios y colonias la matrícula escolar es obligatoria para todos los niños de cinco a catorce años; y los padres infractores están sujetos a la pena de multa que fija la ley, y hacen efectiva agentes nombrados por las Juntas escolares, los cuales reciben como premio una parte de las multas que realizan. Desde 1877 es obligatoria la primera enseñanza en el Uruguay para los niños comprendidos en la edad escolar y que habiten en poblaciones donde hay escuela. En Venezuela sucede otro tanto. En Colombia no existe la obligación escolar; tampoco existe en el Brasil ni en Chile; en esta última república se ha celebrado (1902) un Congreso pedagógico en el que, se tomó un acuerdo favorable a la enseñanza obligatoria; se aspira a que una ley, general sancione el deber que los padres tienen de dar instrucción a sus hijos.

C. Las otras partes del Mundo.-En todas ellas hay pueblos en que la enseñanza está bien atendida, y aun en algunos alcanza cierto grado de prosperidad, sobre todo en aquellas que son colonias o están bajo el protectorado de naciones como Inglaterra y Francia. En ellas se encuentra con frecuencia consignado en las leyes y practicado el principio de la enseñanza obligatoria, según muestran los siguientes ejemplos:

a) ÁFRICA.-En Argelia rigen los mismos preceptos que en la metrópoli; como en Francia, la primera enseñanza es obligatoria, gratuita y laica, siendo la edad escolar de los seis a los trece años. En Madagascar, donde rigen iguales preceptos, lo es de los ocho a los diez y seis años. En la colonia inglesa del Cabo de Buena Esperanza no se ha atrevido aún el gobierno a decretar la obligación por temor a la población indígena de Cafrería, que al contrario de la de los Fingos, resiste mandar los niños a la escuela; pero calcándose la legislación en la de la metrópoli, se llegará a hacer lo que en Inglaterra.

b) ASIA.-De los Estados independientes y más civilizados, el Japón es el que debe citarse en materia de enseñanza, respecto de la cual ha hecho grandes progresos en muy poco tiempo. La primaria es obligatoria para los niños comprendidos en la edad escolar, que es de los seis a los catorce años, siendo muy limitadas las excepciones, que se reducen a estos casos: de indigencia (pero sólo cuando el envío de los niños a la escuela origine a la familia una situación verdaderamente angustiosa), de enfermedad y de fuerza mayor.

c) OCEANÍA.-La obligación escolar se halla consignada en casi todas las colonias y posesiones inglesas: en Nueva Gales lo es para los niños comprendidos en la edad de seis a catorce años, exigiéndose la presencia de ellos en la escuela setenta días al menos por semestre; en Victoria, donde se aplica la obligación desde 1895, se exigen cuarenta días por trimestre, y el período escolar se extiende desde los seis a los doce años de edad; en la Australia occidental están autorizadas las Juntas de enseñanza, como en Inglaterra, para imponer la obligación hasta la edad de catorce años, y en la meridional es obligatoria de los siete a los trece, y hasta los catorce en Tasmania; en Queensland, se consigna también la obligación, pero la ley no prescribe la sanción legal del precepto. En Nueva Zelanda, donde la enseñanza es común a niños y niñas (se practica allí en todos los grados el principio de la coeducación), la edad escolar es de los cinco a los quince años, pero la obligación sólo reza con los niños de siete a trece años, los cuales deben asistir a la escuela; disposición que hállase completada por las leyes obreras, que prohíben emplear en la industria y el comercio a los menores de catorce años. La vigilancia de la asistencia está a cargo de los Consejos locales, que revelan las infracciones y las señalan al ministro. Además de éste existe otro registro ejercido por inspectores nombrados por el ministro (Truant Inspectors), los cuales tienen la obligación de denunciar los nombres de los niños de edad escolar que no asisten a la escuela, cuyos padres son castigados con multa. Por último, también se halla consignada la obligación en las islas de Hawai.

78. Aunque en buena lógica la enseñanza gratuita es corolario de la obligación escolar, no todos los países que han consignado y practican este principio tienen establecida la gratuidad, la cual es absoluta en pueblos en que no existe enseñanza obligatoria. El sistema más generalmente seguido es el de la semigratuidad, esto es, aquel en que es gratuita la enseñanza pata los niños cuyos padres no pueden pagarla, y retribuida para los demás. Examinaremos la cuestión estudiándola: 1.º en los países que tienen prescrita la obligación y la gratuidad absoluta; 2.º, en los que existiendo también la obligación, sólo practican la semigratuidad; y 3.º, en los que no existiendo la enseñanza obligatoria, se practica la gratuidad en cualquiera de sus dos formas.

I. PAÍSES QUE TIENEN PRESCRITA LA OBLIGACIÓN ESCOLAR Y LA GRATUIDAD ABSOLUTA.-Se encuentran en este caso: Prusia, desde 1888 y 1889, que ha introducido la gratuidad en todas las escuelas públicas; antes se exigía una retribución a los niños de las familias no consideradas como pobres. Austria-Hungría, en la mayor parte de las provincias del Imperio. Bulgaria, Escocia, Francia, Italia, Noruega, Portugal, Rumania, Servia y Suiza (algunos cantones). De los países americanos que tienen declarada la enseñanza obligatoria, es gratuita en la Argentina, el Canadá, Estados Unidos (los Estados en que no se halla prescrita la obligatoria también lo es, como luego se dirá), Méjico, Salvador y Venezuela. En África existe la gratuidad en Argelia. Y en Oceanía, en Queensland (para las materias obligatorias, no para las facultativas) y Victoria.

II. PAÍSES EN QUE SIENDO OBLIGATORIA LA ENSEÑANZA NO ES ENTERAMENTE GRATUITA.-El sistema de la semigratuidad, o sea la gratuidad sólo para los niños pobres, es el más generalizado en Europa, pero con la tendencia a rebajar la cuota de las retribuciones escolares, a hacer que éstas no se cobren por los maestros y sí por los Municipios (que a veces lo hacen en forma de derramas) y a autorizar a éstos para que impongan una especie de contribución escolar y declaren para sus escuelas la gratuidad absoluta. Tales son los procedimientos que se siguen en Baviera, Sajonia, Wurtemberg y demás países alemanes, salvo Prusia, que ya hemos visto que ha adoptado otros. Los siguen igualmente, Austria, Hungría (en las provincias que no tienen establecida la gratuidad absoluta, que son las menos), Bélgica, Dinamarca, Finlandia,. Holanda, Inglaterra, Irlanda y Suecia, donde la retribución para los que pueden pagarla es muy baja, y la mayoría de los Municipios no la exigen. Lo mismo acontece en los cantones de Suiza que no tienen establecida la gratuidad absoluta. También existen las retribuciones escolares en la Australia occidental y la meridional, Japón, Nueva Gales, Tasmania y Uruguay.

III. PAÍSES QUE NO TIENEN ESTABLECIDA LA ENSEÑANZA OBLIGATORIA Y SÍ LA GRATUITA EN CUALQUIERA DE SUS FORMAS.-Son pocos los pueblos que se encuentran en este caso. De ellos deben citarse en Europa, Rusia, y de Suiza los cantones que no tienen establecido el principio de la obligación, pues los que lo tienen, ya hemos dicho que también practican la gratuidad. En todos los Estados Unidos de América, la enseñanza es gratuita, por lo que se halla establecida hasta en los que no es obligatoria. En el Brasil Chile y Colombia existe también la gratuidad absoluta, aunque no se halla establecida la obligación escolar.

79. En España no se ha establecido la gratuidad absoluta. Desde el plan de 1836, toda nuestra legislación se halla inspirada en el sistema de la semigratuidad, que es el que establece la Ley de 1857, cuyo art. 9.º dice así:

«La primera enseñanza elemental se dará gratuitamente en los escuelas públicas a los niños cuyos padres, tutores o encargados no puedan pagarla, mediante certificación expedida al efecto por el respectivo Cura párroco, y visada por el Alcalde del pueblo».

Este artículo se halla confirmado y desenvuelto por el 192 de la misma Ley, que trata de las retribuciones a que tienen derecho los Maestros. (Al ocuparnos de los haberes de éstos lo daremos a conocer con las disposiciones a que ha dado margen.) También se halla confirmada por el art. 5.º del Real decreto de 26 de Octubre de 1901, según antes de ahora ha podido verse (74).

Además de los niños de familias pobres, tienen derecho a recibir la enseñanza gratuitamente en las escuelas públicas de adultos y en las elementales y superiores de los pueblos en que presten sus servicios los guardias civiles y sus hijos (Real orden de 25 de Junio de 1859), los carabineros y los suyos (Real orden de 22 de Enero de 1891) y los hijos de los individuos de la clase de tropa del Cuerpo y Cuartel de Inválidos (Real orden de 7 de Noviembre de 1891).

Para los niños no pobres o que no se encuentran en estos casos, el sistema legal es el de las retribuciones, pagadas directamente por los alumnos a los maestros o por los Ayuntamientos mediante convenios con éstos, y en virtud de los cuales los abonan una cantidad, alzada en compensación de las retribuciones, que los Ayuntamientos cobran como cualquier otro arbitrio municipal, satisfaciendo de su presupuesto las partidas fallidas o el total de la estipulada si, como es lo general, prescinden de este ingreso. En virtud de esto, puede decirse que caminamos en España hacia la gratuidad absoluta, que de hecho existe en la gran mayoría de las escuelas.

«La tendencia general, dice el autor de una luminosa y concienzuda Memoria⁴⁷, es la de la gratuidad y supresión consiguiente de las retribuciones, porque de año en año se aumenta el número de escuelas y de alumnos de enseñanza gratuita, y esto por iniciativa y gestión exclusiva de las Juntas locales y de los Ayuntamientos que, haciéndose intérpretes, sin duda alguna, del deseo general de sus administrados, eximen a éstos de aquél gravamen y conciertan con los maestros la suma que en su equivalencia han de percibir.

Este hecho de extenderse cada vez más la gratuidad de la enseñanza, sin que para ello intervenga en nada la acción directa ni indirecta del Gobierno, es un argumento concluyente en favor de este principio que a juzgar por lo acontecido hasta ahora, hay motivo fundado para esperar que antes de mucho tiempo tendrá aplicación general en todas las escuelas públicas de la Nación.

El Magisterio aspira también a la gratuidad, porque desea, ardientemente la supresión de las retribuciones, para verse libre de los muchos sinsabores que el cobro de éstas origina con frecuencia, a pesar de que, según las disposiciones vigentes, no están obligados los maestros a proceder personalmente a su recaudación; pero no faltan algunos de éstos que, por tener a su cargo escuelas de poblaciones importantes y contar entre sus alumnos gran número de los que pagan retribución, se oponen a toda medida encaminada a la gratuidad, que ciertamente les privaría de un ingreso de importancia. Esta resistencia se vencerá también si los Ayuntamientos continúan en su empeño de suprimir la retribución, y la gratuidad se realizará hasta en las poblaciones de estas circunstancias, como lo está en Madrid mucho tiempo ha.